Единство кассы

Единство кассы. Исполнение государственного бюджета, так же как и его составление, подчиняется принципу единства. Принцип единства в исполнении государственного бюджета в русской сметно-бюджетной терминологии получил название Единство кассы. Для планомерного выполнения установленных государственной росписью на данный финансовый (бюджетный) год государственных расходов необходимо, чтобы все поступления государственных доходов сосредоточивались в руках единого распорядителя, каковым является финансовое ведомство. В этих видах отдельные ведомства и учреждения, собирающие государственные доходы, лишаются законом права распоряжения собранными суммами доходов. Все эти суммы они обязуются передавать в кассы финансового ведомства, и только полученными из этих касс средствами они могут располагать для производства своих расходов. Такой централизацией принадлежащих государству денежных сумм в кассах единого ведомства достигаются следующие главнейшие цели: концентрируя в своих кассах все государственные средства, финансовое ведомство получает возможность маневрировать ими во времени, удовлетворяя предусмотренные государственною росписью расходы в порядке их настоятельности, и в пространстве, — равномерно удовлетворяя государственные расходы на всей территории государства, независимо от места поступления этих средств. Поэтому, например, Единство кассы не имеет распространения на такие доходы гос. учреждений, которые на основании особых законов обращаются в так наз. специальные средства означенных учреждений (Пост. СНК Союза ССР от 27 окт. 1926 г., «Изв. ЦИК» 21 ноября 1926 г. № 271). С другой стороны, принцип Единства кассы, требуя, чтобы все платежи кредиторам казны производились через кассы финансового ведомства, открывает возможность установления через посредство этих касс финансового контроля за правильностью производства расходов в смысле наблюдения за тем, чтобы государственные ресурсы расходовались по назначению, предусмотренному государственной росписью. Таким образом возможность для распорядительных управлений получить на свои расходы денежные суммы исключительно из рук финансового ведомства и не иначе, как после предварительной поверки правильности, в указанном выше смысле, расхода, составляет один из существенных элементов принципа Единства кассы.

Технически Единство кассы осуществляется обычно через посредство единого кассового аппарата финансового ведомства. Но существование такого единого кассового аппарата в составе финансового ведомства есть только одно из средств проведения в жизнь принципа Единства кассы. Кассовый аппарат финансового ведомства может быть заменен и другими, как, например, Центральным (национальным) банком. И в этом случае Единство кассы в своем существе сохраняется в полной силе, так как ни один расход не может быть выполнен банком без участия агентуры министерства финансов (Бельгия). У нас, после объединения с 1 октября 1926 г. наличности государственного казначейства с наличностью Госбанка, государственные доходы могут быть вносимы и непосредственно в Госбанк, где они поступают на соответствующие текущие счета НКФ в Госбанке. наряду с кассовым аппаратом финансового ведомства для приема доходов и производства расходов не исключается возможность существования особых касс и в распоряжении отдельных ведомств и учреждений. Назначение этих касс ограничивается, однако, либо сбором доходов и передачею их в кассы финансового ведомства — такие кассы носят название «касс специальных сборщиков» — или же простым хранением полученных из касс финансового ведомства казенных сумм (авансов) для производства расходов.

Единство кассы устанавливалось в различных государствах по мере того, как росла и укреплялась идея единства государства и централизации в управлении Государством. В России Единство кассы было введено лишь в 60-х годах, вместе с изданием сметных правил 22 мая 1862 г. Оно осуществлялось при посредстве касс Департамента государственного казначейства Министерства финансов (казначейств). Тогда установлено было требование, чтобы все платежи производились казначействами непосредственно кредиторам казны; сами же распорядительные управления могли получать денежные суммы в свое распоряжение только в качестве авансов в ограниченных размерах. «Сами министерства и главные управления, а равно и подведомственные им учреждения, не получают на руки для удовлетворения своих расходов никаких денежных сумм, кроме сумм, отпускаемых им подлежащими кассами на основании правил об авансах». «Кассы специальных сборщиков не производят никаких расходов». От этого последнего правила допускались, однако, некоторые исключения, составлявшие отступления от начал Единства кассы, вызывавшиеся практическою необходимостью. Кассам специальных сборщиков, расположенным вне губернских городов и уездов, т. е. в таких местах, где не было казначейств, как, например, пограничные таможенные кассы, разрешалось за счет собранных ими сумм производить платежи кредиторам казны, проживающим в местностях нахождения этих касс. Таможенные учреждения имели также право оплачивать непосредственно из собранных ими доходов расходы по пересылке денежных ценностей. Принцип Единства кассы сохранил свое прежнее значение в течение всех совершавшихся с начала революции перемен в экономической жизни страны и ее финансах вплоть до настоящего момента. Необходимость неуклонного соблюдения Единства кассы была подтверждена в первую эпоху Октябрьской революции декретом от 2 мая 1918 г. об Единстве кассы (Сборник декретов и распоряжений по финансам за 1917 — 1922 гг., стр. 324; Собр. узак., ст. 460.) При этом в этот период область применения начала Единства кассы значительно расширилась в связи с тогдашнею структурою революционных бюджетов, стремившихся на основе бюджетного единства охватить в себе все обороты государственного хозяйства, равно как и местные финансы. Начало Единства кассы сохранило свою силу и в условиях нэпа. В первый период нэпа в «Правилах 8 декабря 1921 г. по приему и расходованию сумм государственных доходов и расходов, местных средств и депозитов» принцип Единства кассы нашел себе следующее выражение: «Все государственные доходы, равно как местные средства и депозиты всех ведомств, сосредоточиваются в кассовых учреждениях Народного комиссариата финансов. Означенными же учреждениями производятся платежи прямым кредиторам казны по расходам всех советских учреждений, предприятий и должностных лиц» (ст. 1). Далее, однако, область применения Единства кассы начала заметно суживаться не только по сравнению с предшествующим периодом, но и по отношению к дореволюционным порядкам. Из-под действия Единства кассы отошли предприятия национализированной промышленности, как в первую очередь снятые с государственного бюджета и переведенные на хозяйственный расчет, с перемещением их операционных средств из касс Наркомфина в вновь учрежденный Государственный банк. В отношении национализированной промышленности это было, впрочем, естественным последствием нового курса экономической политики. В настоящее время, согласно постановлению СНК Союза ССР от 11 сентября 1923 г. («Вестник финансов» 1923 г., № 84 (43), узаконены следующие отступления от Единства кассы Государственные доходы, собираемые кассами комиссариатов путей сообщения и почт и телеграфов, вносятся, минуя кассы НКФ, в Государственный банк и расходуются через учреждения Государственного банка. При этом учреждениям Комиссариата путей сообщения предоставляется право производить расходы также непосредственно из своих касс. В одинаковые условия с почтово-телеграфным ведомством поставлен также Ленинградский торговый порт ввиду перевода его, согласно постановлению СТО от 25 мая 1923 г., на так называемый сальдо-бюджет. Наконец, в тех местностях, где нет касс НКФ, кассам лесничеств Наркомзема предоставлено оплачивать из поступающих в них государственных доходов расходы на выдачу заработной платы и хозяйственно-операционные. Таким образом производство государственных расходов из каких-либо иных касс специальных сборщиков, кроме вышеуказанных, не допускается. Задержка в передаче кассами специальных сборщиков в кассы НКФ сумм государственных доходов сверх установленных сроков, а тем более обращение этих доходов на покрытие расходов признается нарушением Единства кассы и дает основание для привлечения лиц, виновных в нарушении Единства кассы, к ответственности в дисциплинарном, а в подлежащих случаях — и в уголовном порядке (Пост. ЦИК и СНК СССР от 16 октября 1926 г; Собр. зак. 1926 г., ст. 559). Действию Единства кассы подчинен весь федеральный бюджет Союза ССР в его целом. Согласно постановлению ЦИК Союза ССР от 29 октября 1924 г. (Собр. узак. 1925 г., ст. 193) «исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза. Вся денежная наличность касс Наркомфина Союза и наркомфинов союзных республик — едина и является источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик» (ст. 3).

В октябре 1926 г. (16 окт.) последовало издание нового закона «о единстве кассы Союза ССР» (Собр. зак. Союза ССР 1925 г., ст. 559), которым вновь подтверждено, что все общегосударственные (общесоюзные и республиканские) доходы должны сосредоточиваться в приходо-расходных кассах НКФ или в учреждениях Госбанка.

Единство кассы применяется также и к местному бюджету, но на несколько иных началах. По общему правилу все местные налоги и сборы и всякого рода другие доходы, подлежащие зачислению в местные средства, сосредоточиваются в кассах НКФ. В тех случаях, когда принятие от плательщиков местных доходов предоставлено отделам исполкома (например, коммунальных доходов), последние обязаны вносить поступающие к ним суммы местных доходов б кассы НКФ и правом производства расходов непосредственно из своих касс не пользуются (ст. ст. 196 и 197 Положения о местных финансах РСФСР). Однако в особых условиях находятся волостные бюджеты. Средства волостных бюджетов сосредоточиваются в особых кассах при волостных исполнительных комитетах (волкассы). Кассы эти непосредственно в состав кассового аппарата НКФ не входят и самостоятельно производят расходы по волостному бюджету (Положение о фин.-налоговых частях вол. исполн. комитетов, 31 июля 1924 г., Собр. узак., ст. 672). Кроме того, в связи с дифференциациею местного бюджета губернии на отдельные бюджеты: губернский, уездный и т. д., устанавливается полная раздельность средств отдельных бюджетов, вследствие чего Единство кассы, в смысле концентрации средств бюджета в руках единого распорядителя, применяется только в пределах каждого самостоятельного местного бюджета в отдельности.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«Е»: Единица обложения, Единство кассы, Единый сельскохозяйственный налог СССР, «Е».