Государственный контроль

Государственный контроль — в широком смысле этого слова является органом государственной власти, наблюдающим за правильностью, закономерностью и целесообразностью распорядительных действий всех органов подчиненной власти. В более тесном смысле слова под понятием Государственный контроль разумеется контроль финансовый или бюджетный, представляющий собой совокупность норм и учреждений, предназначенных для осуществления надзора за закономерностью и целесообразностью финансовых операций государства и исполнения бюджета. В последнем виде учреждения контроля существуют в странах Западной Европы и существовали у нас до революции. Февральская революция 1917 г., а затем Октябрьский переворот выдвинули идею контроля в широком смысле слова и привели к созданию в 1920 г. единственного в мире по своим заданиям государственного органа — Рабоче-крестьянской инспекции.

Развитие форм Государственного контроля имеет свою историю. Зародившись в эпоху появления на исторической арене представительных учреждений в качестве органа, наблюдающего за расходом средств, производимым контролями из отпущенных им парламентом субсидий, институт контроля, постепенно расширяя свои функции, приобрел значение общегосударственного органа и с укреплением в XIX столетии начала законности в управлении сделался необходимым элементом организации государственного хозяйства. Также постепенно определились и те основы нормального функционирования контроля, при которых он с успехом может выполнять возлагаемые на него задачи. Контроль должен быть независимым, т. е. не входить в круг правительственных учреждений и быть подчиненным непосредственно верховной власти или законодательным учреждениям. Ответственные работники контроля должны пользоваться несменяемостью и получать вполне обеспечивающее их материальное вознаграждение. Затем, при осуществлении специальной работы своей, контроль должен быть всеобщим, т. е. охватывающим обороты всех ведомств и притом не только документальным, но и в необходимых случаях и фактическим; не только последующим, но в целях предупреждения неправильных расходов и предварительным, и, наконец — в виде общего правила — контроль должен быть и публичным, т. е. предающим гласности общие результаты своей ревизующей деятельности. Перечисленные основы деятельности контроля не всегда соблюдаются в разных странах, и степень отступления от них позволяет в каждом отдельном случае делать общую оценку положения контроля. В Западной Европе организация контроля вообще не получила столь широкого развития, как у нас, и не вышла за пределы задач, ставимых финансовому и бюджетному контролю. Здесь выполнение контрольных функций поручается обыкновенно специальным учреждениям, именуемым счетными палатами (Франция, Бельгия) и состоящими из членов, назначаемых верховной властью или парламентом. Выполняя главным образом работу последующей ревизии, а в некоторых странах и предварительного кассового контроля (Англия, Бельгия, Италия), контрольные учреждения Западной Европы хотя и обладают достаточной независимостью от распорядительных управлений, однако, лишенные права фактической ревизии, не могут охватить всех сторон хозяйственно-распорядительной деятельности подчиненных органов власти и содействовать обнаружению беспорядков и злоупотреблений, вследствие чего и представляемые ими на утверждение законодательных органов отчеты по исполнению бюджета носят нередко один лишь формальный характер. В России контроль уже сравнительно давно завоевал себе более широкое положение, хотя фактическое осуществление предоставленных ему полномочий встречало часто непреодолимые затруднения, связывавшиеся с общей обстановкой самодержавного строя и безответственностью правительства. Контроль в настоящем смысле слова появился у нас в 60-х годах прошлого столетия. Существовавшее с 1811 г. Главное управление ревизии государственных отчетов, переименованное в 1836 г. в Государственный контроль, занималось исключительно бумажной «ревизией генеральных отчетов», составлявшихся Центральными управлениями на основании отчетов местных учреждений, при чем права поверки операций по подлинным документам контролю предоставлено не было, вследствие чего и сама поверка утрачивала всякое серьезное значение. Назначенный в 1863 г. государственным контролером В. А. Татаринов разработал проект реформы контроля, не только пользуясь лучшими образцами постановки контроля в Западной Европе, но идя значительно дальше. По этому проекту Государственного контроля предоставлялась, кроме документальной последующей ревизии, самое широкое применение предварительного и фактического контроля с правом суждения не только о законности, но и целесообразности предпринятых распорядительными управлениями операций. Несмотря на сильнейшую оппозицию со стороны бюрократических кругов, проект Татаринова, хотя и в урезанном виде, все же получил осуществление. В основу реформированного контроля была положена документальная последующая ревизия, осуществляемая строгой системой контрольных учреждений: в центре — Советом Государственного контроля, тремя ревизионными департаментами — гражданской, военно-морской и железнодорожной отчетности (четвертый — кредитной отчетности — добавлен впоследствии) — и центральной бухгалтерией, а на местах — контрольными палатами (на каждую губернию) и рядом специальных контролей (ж.-д. строительства, портов и пр.). Права Государственного контроля по предварительной и фактической ревизии были весьма урезаны, но на него кроме чисто ревизионных задач была возложена обязанность составления общего цифрового отчета об исполнении государственной росписи, делавшая контроль таким образом высшим государственным расчетным учреждением. Сверх того Государственный контроль был обязан ежегодно представлять всеподданнейшие отчеты с изложением общих результатов ревизии. Серьезным недостатком реформированного контроля было сохранившееся до революции изъятие от ревизии значительного числа государственных учреждений (придворное ведомство, синод и пр.). Трезвая действительность заставила применить на практике многое из того, что было урезано из проекта Татаринова. Так, постепенно начал вводиться в расширенном виде предварительный и фактический контроль, захвативший вскоре всю область железнодорожно-строительных и хозяйственных заготовительных операций, и затем — в 1881 г., в Ахалтекинскую экспедицию — по инициативе М. Д. Скобелева впервые был введен фактический контроль и для хозяйственных операций на театре военных действий (полевой контроль), нашедший впоследствии значительное применение в последующих войнах (русско-японская 1904 — 1905 гг. и мировая 1914 — 1918 гг.). Стал также несколько суживаться и круг ведомств, изъятых из контроля, и укреплялась положительная сторона его деятельности — децентрализация работы и коллегиальность выносимых решений (общие присутствия). Однако, несмотря на сравнительно широкие полномочия, предоставленные ему на бумаге, Государственный контроль до революционного периода в общем итоге не мог вполне успешно выполнять свое назначение, несмотря на подчас героическую работу отдельных его деятелей. Вхождение Государственного контроля в состав правительства, ставившее контрольное ведомство в подчинение другим, безрезультатность наиболее важных ревизионных действий по взысканиям и начетам, приводивших к сложению их в порядке «высочайшей милости», отсутствие в законах строгих норм, регулирующих ревизионное и сметное дело и, наконец, недостаточная материальная обеспеченность служащих контроля были одними из многих причин, тормозивших дело контроля и коренившихся в общих условиях существовавшего тогда строя. Думский период нашей истории не внес особых изменений в деятельность Государственного контроля. Пожелания Думы о коренной реформе контроля оставались без исполнения; равно и прошедший через нее устав о ревизии дальнейшего утверждения не получил. Входя в общий круг правительственных учреждений, контроль вместе с ними вступил в борьбу с Государственной думой. Последней так и не удалось добиться исполнения своих требований о представлении контролем для сведения копий всеподданнейших отчетов и различных ревизионных заключений. Государственный контроль был верным слугой правительства в его борьбе с представительными органами. Февральская революция призвала к активной работе дотоле безгласных тружеников контроля. Всероссийский съезд служащих Государственного контроля (июль 1917 г.) формулировал ряд требований по реформе контроля, и мероприятия Временного правительства по ведомству контроля в общем совпадали с этими требованиями. Распространение Государственного контроля на операции всех без изъятия ведомств, предоставление ему права устанавливать предварительный и фактический контроль повсюду, где это будет им признано целесообразным, а также привлекать к суду замеченных в злоупотреблениях должностных лиц всех рангов, независимо от согласия их прямого начальства, как это было ранее, были главнейшими из упомянутых мероприятий, но Государственный контроль по-прежнему еще оставался в составе правительства.

Октябрьский переворот привел к дальнейшему радикальному разрешению вопросов Государственного контроля. Войдя в общую структуру советской власти в качестве отдельного народного комиссариата, глава которого входил, согласно декрету от 5 декабря 1917 г., в состав СНК с решающим голосом по политическим и лишь с совещательным по финансово-экономическим вопросам, — Государственный контроль, снабженный широкими полномочиями по борьбе с бесхозяйственностью и злоупотреблениями, получил полное развитие в сторону осуществления предварительной и фактической ревизий. 1 декабря 1918 г. был опубликован декрет, утверждавший правила предварительной и фактической ревизии, в основу коих в общем легли тезисы, принятые на Всероссийском съезде служащих контроля в 1917 г. Однако в то же время в руководящих советских кругах начинает проводиться взгляд об устарелости методов работы контроля и необходимости приспособления его к задачам советского строительства. И действительно, изданный вскоре Декрет от 9 апреля 1919 г. определяет новые задачи Государственного контроля в форме вовлечения в его работу широких масс рабочих и крестьян с тем, чтобы Государственный контроль из отжившего свой век формального учреждения обратился в орган народного социалистического контроля, могущий на основании собранных фактов создать конкретные планы об упрощении и упорядочении аппаратов советской власти. Следующим шагом к реформированию контроля в этом направлении явился основанный на постановлении VII съезда советов Декрет ВЦИК от 7 февраля 1920 г. об учреждении, взамен упраздняемого Народного комиссариата Государственного контроля, Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции. Рабоче-крестьянская инспекция сохранила в общем все контрольные функции, присвоенные ранее Государственному контролю. Однако последние уже не являются основной деятельностью нового ведомства, а лишь средством для осуществления более важной задачи ознакомления широких рабоче-крестьянских масс, путем вовлечения их в инспекционную работу, с организацией различных отраслей государственного аппарата, их положительными сторонами деятельности и дефектами. В обязанность РКИ вменяется не только оценка финансово-хозяйственной деятельности распорядительных управлений, но и общий надзор за их деятельностью и исполнением всех декретов и распоряжений советской власти. Наконец, РКИ присваиваются функции органа административной юстиции, принимающего в специально учреждаемых бюро жалоб заявления граждан о неправильных и незаконных действиях административных органов с правом приостановки их в случае уважительности заявлений. Согласно декрета, местные отделы РКИ — губернские и уездные — входят в состав общих органов власти — исполкомов — на равных основаниях с другими отделами и назначение заведывающих отделами РКИ и членов коллегии происходит по распоряжению тех же исполкомов с предоставлением Народному комиссариату РКИ лишь права отвода тех кандидатов, кои по уважительным основаниям являются совершенно для него неприемлемыми. Делая общую оценку деятельности РКИ за первые два года ее существования, приходится признать, что прежнего исчерпывающего контроля денежных и материальных оборотов распорядительных управлений уже не стало. Его стали вытеснять всесторонние инспекционные обследования и летучие ревизии, состоявшие в одновременном массовом обследовании отдельных отраслей государственного управления для получения общих выводов об их деятельности. Что касается документального контроля, то таковой, в связи с неуклонным обесценением рубля, стал вообще терять значение, и в середине 1921 г. предварительный контроль отменяется вовсе, оставленная в силе последующая ревизия давно уже бездействовала, так как в хаосе доставляемых документов, терявших свой удельный вес по мере падения советской валюты, разобраться при недостатке специалистов было делом и невозможным и бесполезным. Оставался один фактический контроль, который и проявлялся в форме инспекционных обследований. Подводя итоги проделанной инспекционной работе, необходимо отметить, что, несмотря на весьма положительную работу, исполняемую РКИ в области раскрытия дефектов в советском строительстве и отдельных злоупотреблений и в области обучения рабоче-крестьянских масс государственному делу, — все же цели, поставленные инспекции при ее создании, нельзя считать вполне достигнутыми. При отсутствии исчерпывающего и методического документального контроля обнаружение беспорядков и злоупотреблений в области государственного хозяйства иногда носило случайный характер, а некоторые крупные нарушения оставались нераскрытыми; обучение же представителей пролетарских масс за время нормального 1,5 — 2-месячного пребывания их в инспекции сложному инспекционному делу не могло дать положительных результатов и не позволяло углубить работу до возможности открытия новых путей к усовершенствованию советского аппарата. Новый курс экономической политики, поставивший опять на первый план вопросы правильного денежного хозяйства и исполнения бюджета, выдвинул значение дела документального контроля, при чем принцип вовлечения рабоче-крестьянских масс в инспекционную работу был сохранен. Декрет ВЦИК от 16 марта 1922 г. «О порядке учета результатов новых форм экономической политики» подтверждает основные права и обязанности Народного комиссариата РКИ, возлагая на него последующий и фактический контроль оборотов всех денежных и материальных средств, отпускаемых всем без исключения государственным, общественным, частным и смешанным организациям, учреждениям и предприятиям и вменяя ему в обязанность учет результатов новых форм экономической политики и собирание материалов, могущих служить основанием для дальнейшего законодательного регулирования экономической жизни Республики. Декрет этот вносит весьма серьезное изменение в направлении деятельности РКИ: в основу ее работы ставится реально достижимый документальный контроль и разработка отдельных законодательных мероприятий, относящихся к хозяйственной деятельности государственных органов. Однако и в этих формах РКИ не могла достигнуть поставленных целей. По мысли В. И. Ленина, придававшего РКИ особенно большое значение, инспекция вновь реорганизуется, объединяясь с контрольной работой коммунистической партии (контрольные комиссии).

Постановление СНК от 6 сентября 1923 г. вносит весьма существенное изменение в организацию Народного комиссариата РКИ и значительно изменяет характер его деятельности, отводя ему широкое место в новом строительстве государственного хозяйства и управления. Согласно этому постановлению на РКИ возлагается общее руководство всеми работами по переустройству и усовершенствованию советского аппарата в целом и проведение в жизнь всех необходимых для этого практических мероприятий, основанных на началах научной организации труда. В этих целях РКИ освобождается от обязанностей повседневного, сплошного контроля над всеми денежными и имущественными операциями госорганов, а также от целого ряда других обязанностей текущего характера по предварительному и последующему контролю, по наблюдению за исполнением декретов, участию в междуведомственных и ведомственных совещаниях, где это участие имеет контрольный характер, от производства обследований по требованию прокурорской и следственной власти и т. п. Таким образом вся деятельность РКИ должна быть сосредоточена на ревизионно-инспекционных обследованиях «командно-узловых» пунктов советского хозяйства и управления, при чем РКИ отныне должна стремиться к установлению общих причин замечаемых недостатков и злоупотреблений и, не размениваясь по мелочам, т. е. не занимаясь обследованием отдельных фактов хищений или злоупотреблений и преследованием отдельных виновных лиц, стараться выработать организационные способы предотвращения в будущем самой возможности такого рода явлений.

Из финансовых задач на РКИ — по новой ее организации — возлагается лишь обязанность давать заключения по отчетам НКФ об исполнении государственной росписи доходов и расходов. Что же касается собственно функции документального контроля, ставшей особо важной в связи с упорядочением бюджетного хозяйства и установлением твердой советской валюты, то она, за отходом ее от РКИ, нашла себе место в пределах финансового ведомства, с задачами коего она, по существу своему теснейшим образом связана.

Согласно Постановления СНК от 30 октября 1923 г. и утвержденного 21 декабря 1923 г. НКФ и НК РКИ Союза ССР Положения, в составе НКФ СССР учрежден финансовый контроль, на обязанность коего возлагается: а) производить последующую документальную поверку доходов и расходов общегосударственного бюджета, а также оборотов всех денежных и в случае необходимости материальных ценностей, находящихся в подотчетных кассах и учреждениях, б) производить фактическую поверку денежных и материальных ценностей, сооружений, построек и других операций в связи с поверкой документальной отчетности, в) составлять отчет по исполнению общегосударственной росписи доходов и расходов и сводку по исполнению местных бюджетов, г) разрабатывать и представлять на утверждение НКФ СССР, по соглашению с Рабоче-крестьянской инспекцией, общие правила приема и расходования сумм, обращающихся в подотчетных кассах и учреждениях, а также единообразные, обязательные для всех распорядителей кредитов как по государственному, так и по местному бюджетам, правила и формы финансового счетоводства и отчетности по исполнению государственной росписи, д) наблюдать за правильностью постановки финансово-счетных частей всех ведомств Союза ССР и е) производить внезапное освидетельствование касс всех ведомств. Круг оборотов, поверяемых финансовым контролем, распространяется не только на общегосударственный бюджет, но и на местные финансы (согласно Положения, утвержд. НКФ и НК РКИ СССР 5 марта 1925 г.), на специальные средства (Временные правила о ревизии отчетности по специальным средствам, утвержд. НКФ и НК РКИ СССР 16 сентября 1925 г.) и — в войсковых частях — на шефские и артельные суммы (приказ Реввоенсовета СССР от 6 июня 1924 г. за № 67).

Органами финансового контроля являются: а) центральный его орган — Финансово-контрольное управление при НКФ СССР, б) такие же управления при наркомфинах союзных республик и в) контрольно-бухгалтерские управления при финансовых органах автономных республик, областей, округов или губерний. Кроме того, образованы специальные контроли при управлениях и правлениях транспорта для поверки отчетности транспортных учреждений (среди них — железнодорожные финансово-контрольные отделы), портовые контроли и специальный контрольный отдел по ревизии отчетности монетного двора. Для последующей документальной ревизии и фактической поверки денежных и материальных оборотов учреждений и частей военного ведомства в каждом военном округе учреждены, согласно утвержд. НКФ СССР 30 апреля 1924 г. Положения, военно-окружные финансово-контрольные отделы, подчиняющиеся непосредственно ФКУ НКФ СССР. С объявлением мобилизации, в связи с приведением армии на военное положение, формируются, согласно Положения о полевом финансовом контроле, из состава военно-окружных контролей специальные полевые контрольные управления. Отчетность учреждений и предприятий, не состоящих на госбюджете и ведущих свое хозяйство на основе самоокупаемости (синдикаты, тресты, самостоятельные фабрики и заводы, торги и прочие государственные, промышленные и торговые предприятия), ревизии финансово-контрольных органов не подвергается и поверяется в особом порядке (ведомственными или выборными ревизионными комиссиями).

Финансово-контрольное управление НКФ СССР распадается на 6 отделов (по ревизии административно-хозяйственной отчетности, по ревизии военно-морской отчетности, по ревизии валютной отчетности, центральная бухгалтерия, организационно-инструкторский и общий отделы). Кроме того, согласно утвержд. НКФ СССР 18 января 1924 г. Временного положения, при Финансово-контрольном управлении НКФ СССР образовано Контрольное совещание под председательством начальника Финансово-контрольного управления, на обязанность которого возложено согласование работы отделов управления и разрешение коллегиальным порядком наиболее сложных вопросов. Финансово-контрольные управления союзных республик организованы в меньшем масштабе и с меньшим количеством отделов. Они работают под непосредственным наблюдением НКФ республик, но на основании правил и инструкций, издаваемых НКФ СССР. Контрольно-бухгалтерские управления на местах образуются в составе подлежащих НКФ автономных республик, управлений, уполномоченных НКФ и окружных губфинотделов и на отделы не подразделяются. Согласно общим правилам финансового контроля (21 декабря 1923 г.) задачи всех его органов сводятся к проверке законности и правильности поверяемых оборотов. При этом органы финансового контроля должны входить и в оценку хозяйственной целесообразности и выгодности для казны производимых отчетными местами и лицами хозяйственных операций и убеждаться в целости и сохранности подотчетных денежных и материальных средств. Суммы убытков и ущербов, причиненных казне действиями отчетных учреждений и лиц, обращаются учреждениями финансового контроля в начет порядком, указанным в особом Положении о начетах. В случае же обнаружения как при поверке документальной отчетности, так и при фактической поверке признаков уголовно-наказуемых деяний учреждения финансового контроля сообщают о таковых прокурорскому надзору и одновременно начальству отчетного учреждения или лица. На обязанности учреждений финансового контроля лежит также исчисление по имеющимся в отчетности данным убытков и утрат казны, подлежащих взысканию, и предъявление гражданских исков в уголовном суде.

Выполнение возложенных на финансовый контроль огромных задач стоит в тесной связи с выработкой строгих норм, регулирующих ревизионную работу органов финансового контроля, и формы представляемой на ревизию отчетности. В этом направлении уже издан ряд руководящих постановлений, утвержденных НКФ и НК РКИ. Главнейшие из них: Общие правила отчетности, представляемой в учреждения финансового контроля, утвержд. 17 января 1924 г., и Правила поверки отчетности государственных органов учреждениями финансового контроля, утвержд. 25 марта 1925 г.

В развитие этих постановлений НКФ и ФКУ Союза ССР издан также ряд циркуляров, детально инструктирующих ревизионную работу органов финансового контроля.

Из ряда мероприятий, проведенных по финконтролю за время его существования, необходимо особо отметить одно из них, направленное к установлению связи между органами НКФ и НК РКИ в целях содействия скорейшему изжитию обнаруживаемых финконтролем в подотчетных ему учреждениях бесхозяйственности, излишеств, нарушения бюджетной и отчетной дисциплины и т. п. явлений, нарушающих интересы государственной казны. Согласно Положения, утвержд. НКФ и НК РКИ СССР 1 июля 1925 г., устанавливаются: а) обязательный обмен между финансово-контрольными и инспекционными органами добытых ими материалов, могущих быть использованными при исполнении возложенных на них задач, б) привлечение в необходимых случаях к участию в обследованиях, производимых РКИ, представителей финконтроля и в) согласование с ними рабочих программ подобных обследований. Обращается также внимание и на необходимость обеспечения органам финансового контроля наибольшей независимости в отношении поверяемых ими местных органов НКФ, в состав которых они входят и которые являются в то же время крупными приходо-расходчиками бюджетных средств. Циркуляр НКФ СССР от 6 марта 1925 г. за № 523 о порядке ревизии отчетности местных органов НКФ, отмечая замеченные случаи нарушения местными финорганами строгой отчетной дисциплины и недостаточно объективное и свободное ревизионное отношение к отчетности этих органов со стороны местных финконтролей, подтверждает необходимость обязательного и строгого соблюдения местными учреждениями НКФ всех установленных правил бюджетно-кассовой и отчетной дисциплины с тем, чтобы означенные органы, как учреждения НКФ, были примером и образцом в этом отношении для всех других подотчетных учреждений на местах, и предлагает обсудить вопрос о передаче поверки расходов местных финансовых учреждений в выше стоящие финансово-контрольные органы в целях обеспечения независимости последних при выполнении подлежащей ревизионной работы. Логическим завершением подобной реформы явилось бы, однако, выделение и высшего финансово-контрольного органа из состава НКФ СССР, также являющегося крупным распорядителем кредитов. Насколько выполнена финансовым контролем за истекшие уже два года его существования трудная задача по организации исчерпывающей последующей ревизии оборотов по госбюджету, по восстановлению отчетной дисциплины, сильно расшатанной в предшествующее время, и по фактической ревизии денежных и материальных оборотов госучреждений, судить пока преждевременно, хотя нельзя не отметить все же огромной работы, уже проделанной финконтролем в этом направлении.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«Г»: Гербовый сбор, Городское хозяйство, Госстрах, Государственная торговля, Государственное банкротство, Государственное имущество, Государственное счетоводство, Государственные доходы, Государственные земли, Государственные казначейские билеты, Государственные предприятия, Государственный банк СССР, Государственный инвентарь, Государственный контроль, Государственный кредит СССР, «Г».