Финансовое управление

Финансовое управление в широком смысле есть деятельность государственной власти, направленная на распоряжение государственными средствами. В этом понимании любая отрасль администрации ведает Финансовым управлением. Но в собственном смысле слова Финансовым управлением называется деятельность особого ведомства (Министерство финансов, Народный комиссариат финансов), имеющая своей специальной задачей: a) собирание, хранение и расходование материальных средств, b) правильное снабжение ими всех частей государственного управления и c) наблюдение за их закономерным расходованием.

Финансовое ведомство не только руководит специальной отраслью государственного управления, но в то же время тесно связано с государственным управлением в целом, со всеми его разветвлениями. Это особое положение финансового ведомства в прежнее время находило свое выражение в том, что руководитель этого последнего был обыкновенно и руководящим (первым) министром. В Англии и по настоящее время первый министр обычно принимает титул первого лорда казначейства (хотя фактически во главе казначейства, т. е. английского министерства финансов, стоит особое лицо — канцлер казначейства). На европейском континенте министр финансов занимает в принципе равноправное положение с другими министрами. Но и здесь он фактически оказывает большое влияние на административное управление в силу того, что в конечном счете «все административные задачи превращаются в финансовую и денежную проблему» (Геккель) и министр финансов «имеет значение всюду, где необходимы денежные средства».

Финансовое ведомство как специальная отрасль государственного управления на Западе строится по бюрократическому типу: оно строго централизовано и подчинено самостоятельному и ответственному руководителю — министру финансов.

Финансовое управление в СССР имеет ряд существенных особенностей. Организация и деятельность Народного комиссариата финансов СССР в технических отраслях Финансового управления аналогичны с работой министерств финансов западноевропейского типа. Однако и в организации и в компетенции Наркомфина есть своеобразные черты, объясняемые отчасти своеобразием политического и административного строя СССР, отчасти своеобразием его экономической структуры. Влияние союзного (федеративного) строя СССР на конструкцию финансового ведомства выражается в сложности его административной организации: Наркомфин строится по особому сложному административному типу как объединенный наркомат Союза, на который «возлагается руководство финансовым делом Союза и объединение финансовой политики на всей территории Союза». Как народный комиссариат Союза (ст. 6 Общего положения о нар. ком. союза, пост. III сессии ЦИК СССР I созыва) Наркомфин управомочен «на общее руководство деятельностью подведомственных ему органов, надзор за ними, принятие в установленном порядке мер к немедленному устранению неправильных действий, разработку проектов декретов и постановлений и внесение их в законодательные органы, издание, в пределах своей компетенции, постановлений, инструкций, циркуляров, приказов и т. п., разработку смет и штатов, рассмотрение жалоб (в пределах своей компетенции)». Особенно важное значение имеют нормативные полномочия Наркомфина Союза, который не только оказывает содействие законодательной власти путем детальной разработки финансовых и налоговых законопроектов, но (в форме издания инструкций на основе общей или специальной делегации законодателя) самостоятельно развивает и дополняет законодательные нормы. Как велика в этом отношении роль Наркомфина, можно судить по следующему примеру: постановления ЦИК о подоходном налоге содержат 24 статьи, инструкции Наркомфина — 293; постановления ЦИК о промысловом налоге содержат 14 статей, инструкция, изданная Наркомфином, — 232. Своеобразие Наркомфина как объединенного наркомата выражается в своеобразии порядка его деятельности — в его сложности и главным образом в его связанности нормами союзного законодательства. Наркомфин Союза слагается из наркомфинов союзных республик. Наркомфину Союза принадлежит общее руководство Финансовым управлением, наркомфинам республик — руководство непосредственное, оперативное. Органами, «осуществляющими на территории союзных республик задания Наркомфина Союза», являются одноименные народные комиссариаты (ст. 6). Во главе последних стоят назначаемые ЦИК союзных республик народные комиссары союзных республик. НКФ Союза имеет право приостанавливать и отменять постановления народных комиссариатов, не только противоречащие союзному законодательству, но и данным им самим директивам, чем и санкционируется его право руководства (общего) деятельностью наркомфинов союзных республик. Однако это руководство не имеет дискреционного характера: оно связано контролем ЦИК Союза и ЦИК союзных республик.

Об отмене или приостановке постановлений наркомфинов союзных республик НКФ Союза доводит до сведения совнаркома соответствующей союзной республики, а в том случае, если распоряжения наркомфина союзной республики основывались «на точном предписании ЦИК соответствующей союзной республики», права НКФ Союза еще более ограничены — он только входит в Совнарком Союза ССР с опротестованием. Но, с другой стороны, наркомфины союзных республик являются органами Наркомфина Союза только в области вопросов, отнесенных конституцией Союза к компетенции союзных республик по вопросам союзного значения. НКФ Союза является самостоятельным органом Советской Федерации. По делам Союза НКФ Союза обращается непосредственно к подчиненным ему учреждениям. По недавнему разъяснению ЦИК Союза Наркомфин Союза, как и объединенные наркоматы вообще, проводит через одноименные наркоматы союзных республик лишь те свои задания и директивы, которые касаются вопросов, отнесенных конституцией Союза ССР к компетенции союзных республик; в отношении же отраслей управления, находящихся в исключительном непосредственном ведении объединенных наркоматов Союза ССР последние осуществляют свои директивы и задания непосредственно подчиненным учреждениям и организациям, сообщая таковые в копиях соответствующим наркоматам союзных республик (протокол № 18 заседания Президиума ЦИК СССР от 2 сентября 1925 г.).

В состав Нар. ком. фин. СССР входят: а) народный комиссар и коллегия при нем; б) Общее управление; в) Бюджетное управление; г) Валютное управление; д) Управление государственными надогами; е) Управление государственными доходами; ж) Финансово-экономическое упр.; з) Финансово-контрольное управление; и) Управление местными финансами; к) Главное управление государственными трудовыми сберегательными кассами; л) Главное управление государственного страхования; м) Государственный банк; н) Управление фабриками заготовления государственных знаков. Принципиальной особенностью построения НКФ является включение в его состав Финансово-контрольного управления, обычно выделяемого в самостоятельное ведомство.

НКФ союзных республик строятся по тому же типу. Им принадлежит непосредственное оперативное руководство Финансовым управлением в пределах территории республик.

Правильное построение Финансового управления предполагает известную самостоятельность административных органов, которая сделала бы возможным наиболее целесообразное удовлетворение потребностей государства в каждом конкретном случае. Но, с другой стороны, свободное усмотрение финансовой администрации должно ограничиваться законом, определяющим формы деятельности органов Финансового управления, и бюджетом, указующим цели этой деятельности. Для осуществления своих специальных целей финансовое ведомство нуждается в аппарате, специально приспособленном для удовлетворения финансовых потребностей государства.

Организация налогового дела требует не только многочисленного персонала обученных специалистов, но и привлечения непрофессионального общественного элемента, который мог бы сблизить формальные требования закона с экономическим положением плательщиков. Далее, необходимо обособление от активной налоговой администрации органов надзора и рассмотрения жалоб. Только при таком разграничении функций возможно одновременно обеспечить правильное поступление налогов и вместе с тем дать налогоплательщикам защиту от переобложения.

В СССР регулирование налогового дела — взимания прямых и косвенных налогов — сосредоточено в Налоговом управлении; дело непосредственного взимания налогов возложено на фининспекторов под руководством финотделов. Участие общественного элемента (представителей налогоплательщиков) допущено в прямых налогах в участковых налоговых комиссиях, на которые возложена обязанность исчисления налога, и, наконец, для рассмотрения жалоб созданы (на местах) специальные губернские, уездные, волостные налоговые комиссии под председательством особого лица, назначенного исполкомом в составе ведомственных представителей и представителей налогоплательщиков. Вопрос о порядке рассмотрения жалоб в центре законом не урегулирован. Только НКФ РСФСР в порядке внутреннего распоряжения создал особую комиссию «для предварительного рассмотрения жалоб по государственным и, в пределах компетенции НКФ РСФСР, местным налогам».

Современный государственный бюджет является централизованным планом государственного хозяйства, уравновешивающим на годичный период времени государственные доходы и расходы и предопределяющим в течение бюджетного года направление государственных расходов.

Необходим особый (централизованный) аппарат не только для технического подготовления бюджета к обсуждению в законодательных собраниях, но и для его исполнения; здесь нужны особенные административные меры, одновременно обеспечивающие свободную деятельность органов администрации и вместе с тем подчиняющие ее ограничениям, устанавливаемым законом и бюджетом. Это достигается путем установления сложного порядка исполнения бюджета и путем организации предварительного и последующего контроля над деятельностью финансовой администрации. Исполнение бюджета осуществляется прежде всего в форме открытия кредитов. Кредит в бюджетно-техническом смысле слова есть установленное бюджетом право расходования определенных сумм на определенную цель. «Открытие кредитов» финансовым ведомством означает передачу этого полномочия руководящим органам управления, которые, в свою очередь, делегируют его подчиненным лицам в указанных законом формах и таким образом распределяют средства по всей территории государства. По советскому праву составление росписи и разассигнование кредитов входит в компетенцию Бюджетного управления, ведающего также и кассовое дело.

Материальное «кассовое» исполнение бюджета, т. е. прием, учет, хранение и расходование государственных средств, возлагается на специальный кассовый аппарат. Государственный кассовый аппарат, в принципе представляющий собой единую государственную кассу, образует сеть неразрывно друг с другом связанных кассовых учреждений разного типа, хотя разбросанных по всей территории страны, но руководимых из единого центра. Заведывание кассами на всей территории Союза возлагается на Бюджетное управление Наркомфина СССР по кассовому отделу. Все виды касс — Центральная приходо-расходная касса, губернские (областные), уездные (окружные), приписные кассы Наркомфина и военно-полевые кассы — являются органами единого кассового аппарата Наркомфина. Так технически осуществляется принцип «единства кассы».

Финансовый контроль распространяется как на исполнителей — счетоводов и кассовых работников, так и на распорядителей кредитами, т. е. ответственных лиц администрации, дающих направление расходованию средств. (Функции исполнителей в целях облегчения контроля в принципе должны быть обособлены от функций распорядителей.) Контроль над исполнителями осуществляется главным образом путем правильной организации государственного счетоводства и систематических ревизий касс. Он имеет главным образом формальное значение и обычно в большей или меньшей степени находится в руках финансового ведомства или, по крайней мере, осуществляется самостоятельными органами контроля при его непосредственном содействии. Напротив, контроль над распорядителями кредитов ставит своей основной задачей установление закономерности и целесообразности в распоряжении государственными средствами путем последующей и предварительной проверки согласованности действий администрации с буквой и целью закона и, по общему правилу, вверяется самостоятельному ведомству, часто организованному по судебному типу. В СССР оба эти вида контроля с 1923 г. вверены Наркомфину. На Финансово-контрольное управление Наркомфина возложена поверка отчетности наркоматов Союза и республик, в частности поверка документальной отчетности, производство фактической поверки денежных и материальных ценностей, сооружений и других операций в связи с поверкой документальной отчетности, составление отчетов по исполнению общегосударственного бюджета и сводок по исполнению местных бюджетов. «Государственно-политический» контроль осуществляется РКИ и в области Финансового управления.

Перечисленными выше чисто административными функциями не исчерпывается компетенция финансового ведомства. Государственные финансы в современных условиях являются важным фактором народного хозяйства вообще, и финансовое ведомство необходимо играет регулирующую роль в областях народно-хозяйственной жизни, ему особенно близких. Так, обычно ему принадлежит регулирование денежного обращения, руководство государственными займами и надзор за кредитными установлениями.

В СССР этими функциями ведает Валютное управление.

Далее, Финансовое управление в силу самой сложности своих задач нуждается в специальном научном и статистическом аппарате (при НКФ СССР и союзных республик с этой целью организованы Финансово-экономические бюро). Наконец, своеобразие социального (национализация земель и орудий производства) и административного строя (административная децентрализация) привели к созданию особых управлений — Управления государственными доходами, «руководящего работой в области госдоходов», и Управления местными финансами. Общая административная координация работ, общая переписка и общие вопросы возложены на Общее управление. Госстрах и Госбанк построены как автономные единицы.

Организация Финансового управления на местах строится по принципу двойного подчинения 1) административно-политическим органам власти (ЦИК и исполкомы) и 2) административно-техническим органам (наркоматы). Характерной особенностью советского административного строя является включение специальных административных органов в общие: финотделы составляют отделы исполкомов. Но ввиду того, что Финансовое управление по самой своей природе централизовано, постепенно развивается и крепнет организационная и оперативная связь между руководящим административным центром — Наркомфином — и финотделами на местах. Это приводит, в свою очередь, к специализации и дифференциации центральных управлений финансового ведомства, а на местах — к наделению финотделов самостоятельной компетенцией. Финотделы, сохраняя свое положение составных элементов исполкомов, приобретают значение (в пределах, специально указываемых финансовым законодательством) органов Финансового управления с специальной компетенцией.

Местными органами Наркомфина являются: 1) народные комиссариаты финансов автономных республик, непосредственно подчиненные НКФ союзной республики и осуществляющие в своей деятельности директивы НКФ СССР; уполнаркомфины (уполномоченные), учреждаемые в отдельных областях и при отдельных автономных республиках для руководства всей финансовой работой в области объединения и инструктирования финорганов по предметам их ведения; областные финансовые отделы, имеющие аналогичную компетенцию уполнаркомфинов, и, наконец, губ- и окрисполкомы; уфинотделы и финансовые части волисполкомов, непосредственно являющиеся исполнительными «рабочими» органами. На них мы остановимся несколько подробнее.

1) Губернский финансовый отдел, находящийся в составе губисполкома, производит свои действия под непосредственным руководством и контролем НКФ СР и является органом, осуществляющим в пределах губернии всю работу по государственным и местным финансам, руководящим и наблюдающим за деятельностью финансовых учреждений губернии. Его ведению подлежат доходы налогового и неналогового характера; сметно-бюджетное дело по общегосударственным и местным финансам; исполнение государственного и местных бюджетов; расчетно-кассовое дело; учет оборотов по государственному и местному бюджетам и отчетность по таковым; производство банковых операций, возлагаемых на губфо особыми распоряжениями НКФ; последующий документальный контроль денежных оборотов учреждений, находящихся на госбюджете; контроль за исполнением местных бюджетов в объеме, определяемом особым распоряжением НКФ; общее наблюдение за деятельностью местных кредитных учреждений и кредитной кооперации; реализация и погашение госзаймов и общее наблюдение за деятельностью местных учреждений Госбанка, Госстраха и гострудсберкасс без права ревизий и вмешательства в их операционную деятельность.

2) В соответствии с возложенными на губфо функциями последний разделяется на следующие управления: 1) административно-хозяйственное; 2) налоговое; 3) контрольно-бухгалтерское; 4) управление местными финансами; 5) госдоходами; 6) сметно-кассовое; 7) валютный отдел; 8) губернскую приходо-расходную кассу, действующую на основе особого положения.

Во главе губфин отдела стоит заведующий и при нем его заместитель. Заведующий губфинотделом назначается губисполкомом, причем НКФ СР предоставляется право отвода. Заместитель заведующего губфо, если не совмещает заведывания каким-либо управлением губфо, назначается губисполкомом, и НКФ СР имеет право отвода. Заведующий губернской приходо-расходной кассой назначается НКФ по представлению заведующего губфо и утверждаются НКФ СР. Фин- и косинспектора назначаются завгубфо и утверждается НКФ СР. Все прочие сотрудники губфинотдела назначаются заведующим губфо. Перемещение и увольнение должностных лиц губфо производится тем же порядком, как и назначение.

В пределах своей территории уфинотдел (окружной) ведает финансовые дела под общим руководством губ (обл) фо. На налоговые части волисполкомов (состоящие из смет налогового стола и волостной кассы) возлагается работа по волостному бюджету и по взиманию налогов и сборов, платимых населением сельских местностей. Такова общая административная структура Наркомфина.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«Ф»: Федеральные финансы, Финансирование, Финансовая наука, Финансовая политика, Финансовая политика дореволюционной России и СССР, Финансовое право, Финансовое управление, Фискальная монополия, Фискальные пошлины, «Ф».