Финансовое право

Финансовое право. Под именем Финансового права в России обычно понималась наука о финансах. Но такое значение этих слов является неточным. Финансовое право уже чем финансовая наука. Под Финансовым правом прежде всего должна быть понимаема совокупность тех правовых норм, которые регулируют различные финансовые отношения в государстве, а также и отношения, возникающие между отдельными государствами. Эта совокупность может быть предметом изучения, подобно тому как может быть им гражданское или уголовное право. Как предмет изучения, однако, Финансовое право трудно выделить из общей системы науки о финансах. Хотя по существу Финансовое право представляет из себя дисциплину юридическую, но оно слишком тесно связано с социально-экономическими условиями, в которых зарождаются финансовые отношения, и оно постоянно должно рассматривать эти последние как явления хозяйственной жизни с точки зрения их хозяйственной целесообразности.

Если взять Финансовое право как известную часть государственного законодательства и государственной практики, то в различные исторические эпохи оно будет резко меняться в своем характере. Государство с крепкой централизованной властью имеет совсем другое Финансовое право, чем государство, которое представляет из себя лишь поверхностную надстройку над отдельными территориальными союзами и общественными группами. Можно понять, например, почему в древних Афинах со времени победы над старым родовым строем и создания господства средних классов образовалась определенная система заведования финансовыми делами, организация государственных касс, порядок извлечения налогов и неналоговых доходов. В цветущие времена афинского могущества эта система правильной финансовой эксплуатации союзников позволила скопить обширные денежные суммы, давшие возможность украсить Афины великолепными постройками и вести великодержавную политику. То же самое мы видим и в Риме, особенно в эпоху империи, когда заимствована была с Востока в высшей степени сложная система извлечения государственных доходов и контроля за их расходами. В Риме было развитое финансовое законодательство. Напротив того, феодализация государства, характерная для первой половины средних веков, превращая государство в совокупность отдельных поместий или деревенских и городских союзов, весьма ограничивала его Финансовое право. В эпоху высшего расцвета феодализма, например, во Франции X и XI вв., не существует какого-либо законодательства, определяющего Финансовое право монарха как главы государства; он лишь получает от своих вассалов определенные поступления в известных случаях (например, при выдаче дочери замуж, отправлении в крестовый поход и т. д.). Но эти поступления были, совершенно недостаточны и должны были восполняться частными доходами, получаемыми от королевского домена, т. е. земельной собственности. Расширение Финансового права центральной власти неразрывно связано с ее укреплением и составляло одно из условий последнего. Через все средние века проходит борьба королей с феодально-землевладельческими группами за право извлекать различные доходы, кроме тех, которые были связаны с непосредственным королевским имуществом. Исход этой борьбы был различен: в Англии союз средних классов, в том числе нарождающейся городской буржуазии, с крупными землевладельцами вырвал у короля обязательство не назначать каких-либо налогов или сборов без согласия представительства сверх тех, которые точно были установлены обычно. Во Франции, напротив, борьба буржуазии и земельной аристократии была использована королевской властью, и хотя первоначально и здесь новые доходы должны были получать утверждение генеральных штатов, но затем к концу XV в. уже установилось правило, что король может по своему произволу взимать всякого рода налоги и сборы.

Абсолютное государство, которое сделалось господствующим в Европе в XVI — XVIII вв., признавало для монарха право неограниченно распоряжаться государственными доходами. Если монарх, вследствие стесненных финансовых обстоятельств, иногда обращался к представителям сословий за денежной помощью, — так было и на наших земских соборах XVII в. — то это вовсе не являлось умалением его признанных прав; он искал помощи сословий, а не их согласия. В то же время развитие промышленности и торговли, которое так расширяло предметы обложения, и развитие системы косвенных налогов, а с другой стороны — создание аппарата чиновников, в центре и на местах собирающих доходы, — все это чрезвычайно усиливало финансовые возможности абсолютной монархии. Понятно, что в эту эпоху, как, впрочем, и в предшествующую, Финансовое право понималось почти исключительно как право, регулирующее извлечение всякого рода государственных доходов как налоговых, так и доходов с имуществ. Финансовое законодательство того времени ставит себе одну задачу — увеличение дохода. И борьба с абсолютизмом долгое время велась в этой области лишь на почве контроля за извлечением этих доходов, борьбы с новыми налоговыми сборами.

Гораздо позже начинается требование контроля за расходованием государственных средств. В Англии оно восходит к концу XVII в., а во Франции — к Французской революции. Буржуазия, побеждающая феодально-землевладельческий класс и ограничивающая связанную с этим классом монархию, начинает требовать серьезного контроля и за расходованием государственных средств. И вот Финансовое право развивается в новую сторону. Если до сих пор в него входили законы, распоряжения и практика, связанные с получением всякого рода государственных доходов, то теперь сюда прибавляются и правила составления, прохождения и утверждения бюджета и контроля за его исполнением. Это бюджетное право получает особое развитие в конституционном государстве по мере того, как буржуазии удается обезоружить монархию и обеспечить выбор правительства из своей среды или во всяком случае по ее усмотрению (парламентарная система). Само собою разумеется, и в эту эпоху борьба идет не только между буржуазией и монархией. Буржуазии приходится все более и более считаться с растущими требованиями тех, кто ранее доставлял социальные низы — крестьянских и рабочих масс. Финансовое законодательство как в сфере налогов и неналоговых доходов, так и в области расходного бюджета все более отражает растущий удельный вес этих новых общественных групп. Но, с другой стороны, капиталистический индустриализм в чрезвычайной степени увеличивает требования новых доходных источников и в то же время отнимает все большую и большую часть бюджета от производительных целей, непосредственно связанных с интересами масс. От этого Финансовое право и финансовое законодательство второй половины XIX и начала XX вв. становится предметом чрезвычайно острой классовой групповой борьбы. Всякий новый налог, всякий новый бюджет производят определенное расслоение среди различных политических групп, соответствующих классовым группировкам. Поэтому история Финансового права здесь может быть понята только в тесной связи с историей взаимоотношения социально-экономических сил.

Кроме этих двух главных частей Финансового права, в эту эпоху выявляются еще некоторые его отделы. Прежде всего, создание местного самоуправления было неразрывно связано с финансовой децентрализацией, иногда довольно широкой (в некоторых немецких государствах, в Бельгии), иногда весьма узкой (во Франции), но во всяком случае создающей известную область местного хозяйства. И вот наряду с нормами Финансового права, регулирующими государственные доходы и расходы, появляются нормы, определяющие финансирование этого местного хозяйства, взимание местных налогов и извлечение дохода, расходование их и получающиеся отсюда взаимоотношения между местами и центром. И в России, начиная с земской реформы 1864 г., появляется эта особая область финансового законодательства, посвященная местным финансам, которая не только по своему социально-политическому значению, но и по своей правовой структуре существенно отличается от финансов общегосударственных.

Наконец, огромное значение, по мере развития капитализма, приобретают вопросы, связанные с денежным обращением. В целом ряде стран происходит ожесточенная борьба между группами, которые отстаивают золотое обращение, и другими, стоящими за биметаллизм, свободную чеканку серебра и т. д. Однако и золотая реформа, которая была проведена в ряде стран, не гарантировала еще денежной устойчивости при наличии призрака всемирной войны. Когда эта война разразилась, то среди ее неисчислимых последствии в жизни государств было и полное крушение старых основ денежного обращения. Произошло небывалое обесценение денег, появился подлинный валютный хаос. И жертвой его становились не только побежденные страны, но и страны-победительницы. Отсюда новая задача, стоящая перед финансовым законодательством всех стран, — возможное обеспечение денежного обращения, регулирование обращения иностранной валюты в пределах данного государства и т. д.

Обращаясь к Советской России, следует сказать, что ее Финансовое право, несмотря на короткий срок существования советского строя, пережило различные этапы. Во время, непосредственно следовавшее за Октябрьской революцией, финансовое законодательство должно было обеспечить государству необходимые для него средства в обстоятельствах, когда деньга этого государства стремительно падали. Цели этого законодательства были указаны в 79 ст. конституции РСФСР. Оно должно содействовать экспроприации буржуазии и подготовке всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. Однако в эпоху «военного коммунизма» Финансовое право, можно сказать, было сведено к минимуму, благодаря тому, что при чрезвычайном обесценении денег и развитии эмиссии денежные доходы потеряли почти всякое значение, а в бюджете главную роль также стали играть натуральные затраты государства и его приобретения. Поэтому законодательство этого периода, посвященное финансам, крайне ограничено.

Напротив того, Финансовое право быстро развивается в связи с переходом к новой экономической политике. Эта политика была теснейшим образом связана с восстановлением денежного хозяйства. Поэтому с конца 1921 г. съездами советов, партийных органов и т. д. выносятся резолюции и постановления относительно необходимости укрепления в СССР денежной системы. При этом прежде всего было нужно изменить тот взгляд, который в результате эпохи военного коммунизма оказался широко распространенным, — взгляд, что финансовые вопросы потеряли свое значение в государственной и народной жизни. В Постановлении ВЦИК о мерах к упорядочению финансового хозяйства 10 октября 1921 г., с одной стороны, указывалось на этот взгляд, а с другой — напоминалось, что «отныне интересы народной казны возводятся в степень интереса высшего государственного порядка, а всемерная охрана этих интересов составляет обязанность каждого советского учреждения, предприятия и каждого должностного лица; в частности НКФ становится специально на страже этих интересов».

Соответственно с этим в этот период новой экономической политики создается, можно сказать, заново советское Финансовое право. Оно следует за определенными государственными потребностями. Если государство отказывалось от продразверстки и заменяло систему снабжения системой внутреннего товарообмена и торговли, то оно должно было, прежде всего, получить необходимые денежные средства. Быстро вырастает новое налоговое законодательство; после продналога, который еще являлся натуральным, 26 июля 1921 г. установлен был, в качестве денежного, налог промысловый, а за ним созданы были гербовый сбор, подоходно-поимущественный налог, акцизы и т. д. С середины 1921 г. до середины 1923 г. главное внимание государства было устремлено именно на эти налоговые доходы, для которых создан был и соответственный аппарат. Далее, по мере того как оказывалось затруднительным получать эти налоги, особое значение начинают приобретать неналоговые доходы: от земельных имуществ, от недр, от промышленных предприятий, от путей сообщения, от кредитных операций и т. д. Эти доходы в высшей степени разнообразны и таким же разнообразием отличаются и регулирующие их нормы Финансового права Тем не менее в настоящее время они все с большей или меньшей подробностью вошли в сферу этого регулирования. Вместе с этим создались общие нормы взимания налогов и неналоговых доходов.

Регламентация доходной части советского бюджета развивалась параллельно с установлением твердых норм и порядка расходования государственных средств, т. е. установлением определенных правил составления бюджета и суровой дисциплины в его расходовании. Так сложилось новое бюджетное право, первым актом которого были правила о порядке составления сметы доходов и расходов на 1922 г., замененные впоследствии новыми правилами 1925 г. Образование СССР создало ряд сложных вопросов о взаимоотношениях бюджетов союзного и республиканского, которые были разрешены Положением от 29 октября 1924 г. Наконец, на III Съезде советов СССР оказалась возможность установить годичный бюджет, т. е. нормальный бюджетный порядок. Создание таких годичных твердых бюджетов чрезвычайно облегчает и создание прочных норм бюджетного права.

Обособление местных финансов от государственных в СССР также явилось результатом новой экономической политики, которая связана была с широкой хозяйственной децентрализацией. Уже декрет от 22 августа 1921 г. устанавливал некоторые местные доходы и расходы. Список этих расходов и доходов все рос и соответственно росло и законодательство о местных финансах; оно вылилось в Положение от 12 ноября 1923 г., которое было заменено Положением от 29 октября 1924 г. Развитие местного бюджета заставило более точно определить права и обязанности различных местных органов, в частности создало законодательство о волостном бюджете, который должен явиться основной ячейкой в системе местных финансов.

Одновременно шла выработка норм, регулирующих денежное обращение и соприкасающуюся с ним область валютно-кредитных операций. Той почвой, на которой могло осуществиться оздоровление нашей денежной системы и правовое урегулирование относящихся к финансовой области вопросов, было оздоровление бюджета, выразившееся в росте налогов и сокращении расходов, которые позволили ограничить эмиссию. Это ограничение было оформлено законодательным путем. Дальнейшими этапами в развитии нашего законодательства о денежном обращении были закон 1922 г. о выпуске банковых билетов (червонцев) и, наконец, введение казначейских билетов ЦИК и СНК СССР 5 февраля 1924 г. и декрет от 14 февраля 1924 г. о прекращении эмиссии. Можно сказать, что основные положения о денежном обращении у нас созданы. Но остается развитие законодательства по вопросам, тесно с ними связанным, — о валютных операциях, о фондовых операциях, т. е. обращении ценных, бумаг, о государственных займах и об организации государственного кредита. Во всех этих областях предстоит большая законодательная работа не только по созданию новых положений, но и по систематизации ныне действующих.

Наконец, можно указать на область финансового контроля, где мы имеем еще малое количество определенных законодательных положений, — область, которая точно так же может быть отнесена к Финансовому праву СССР, хотя и находится в тесной связи с бюджетом.

Таким образом за годы новой экономической политики в СССР создалось финансовое право, главными отраслями которого являются нормы, регулирующие: 1) государственные доходы налоговые и неналоговые, 2) бюджет СССР и союзных республик, 3) местные финансы и местный бюджет и 4) денежное обращение и связанные с ним валютно-кредитные операции.

Важно, что все это право выросло на определенной социально-экономической почве и явилось результатом не априорных положений, а непосредственного финансово-экономического опыта.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«Ф»: Федеральные финансы, Финансирование, Финансовая наука, Финансовая политика, Финансовая политика дореволюционной России и СССР, Финансовое право, Финансовое управление, Фискальная монополия, Фискальные пошлины, «Ф».