|
| Финансовая политика дореволюционной России и СССРФинансовая политика дореволюционной России и СССР. I. Царская Россия. Финансовая политика царской России характеризуется: 1) удельным весом государственного хозяйства во всем народном хозяйстве; 2) главнейшими методами финансирования государственного хозяйства; 3) бременем государственного хозяйства и положением различных групп населения в его распределении; 4) социально-экономическим действием финансовой системы. 1. Удельный вес государственного хозяйства в народном хозяйстве характеризуется удельным весом во всем чистом доходе народного хозяйства той части дохода, которая поступала в распоряжение государства. Этой частью дохода народного хозяйства является чистый доход государства, т. е. такой доход, в который входит лишь чистая прибыль государства от эксплуатации государственных имуществ и предприятий частноправового характера. Сумма чистого дохода народного хозяйства России в 1913 г. определяется (по данным вышедшего в 1918 г. под редакцией С. Н. Прокоповича «Опыта исчисления народного дохода 50 губ. Европейской России в 1900 — 1913 гг.») в размере 16 млрд. руб. [«Опыт исчисления народного дохода 50 губ. Европейской России в 1900 — 1913 гг.» — под редакцией С. Н. Прокоповича, Москва, 1918 г., стр. 66]. Какая доля из этой суммы была в 1913 г. в распоряжении государства как по общегосударственному, так и по местным бюджетам (включая и мирские доходы, но за исключением мирских сборов на специальные надобности по преимуществу хозяйственного характера — на аренду земель, пастьбу скота, покупку земли, училище, церковь и пр.), видно из следующей таблицы: Распределение чистого дохода народного хозяйства в 1913 г.
Малый удельный вес во всем народном хозяйстве характерен для всех решительно гос. хозяйств буржуазного общества и объясняется тем, что цели гос. власти в этом обществе заключаются не в поглощении частных единичных хозяйств, а в содействии нормальному их функционированию и развитию. 2. Методы финансирования государственного хозяйства представляются в следующем виде [В вышестоящей таблице, равно как и в следующей, в числителе показаны чистые доходы государственные и местные, включая и мирские, в совокупности; в знаменателе же — только общегосударственные]: Около ¼ чистого дохода государство получало частно-хозяйственным способом (по преимуществу) от своих имуществ и предприятий; остальные ¾ оно получало посредством обложения (непосредственного и через монопольные предприятия вроде винной монополии). Приведенные цифры характеризуют все государственное хозяйство в целом — как хозяйство общегосударственное, так и хозяйства местные. Присматриваясь же особо к общегосударственному хозяйству и особо к хозяйствам местным, мы обнаруживаем следующее: процент частно-хозяйственных доходов во всей сумме чистых доходов в местных хозяйствах значительно выше, чем в хозяйстве общегосударственном; в местных бюджетах он равняется 31,1 %, а в общегосударственном — 21,9 %. Преобладание налоговых доходов свойственно русскому дореволюционному гос. хозяйству, как и всякому другому гос. хозяйству современного капиталистического общества. При этом, однако, сравнительно с государственного хозяйствами современных развитых капиталистических стран (Англии, Франции, Германии) процент доходов от имуществ и предприятий в русском дореволюционном хозяйстве мирного времени все-таки значителен. 5. Бремя русского государственного (общегосуд. и местного) хозяйства в предвоенный период есть бремя тех принудительных сборов, которые государство взимало тогда с населения. Строение принуд. сборов царской России представляется на основании данных, относящихся к 1913 г., в следующем виде (см. табл. на стр. 1069 — 1070):
Две трети налоговых доходов всего государственного хозяйства царской России в 1913 г. получено путем косвенного обложения; налоги на имущества (земельный, на денежные капиталы и пр.) доставили только 1/5 — 1/6 часть всех налоговых доходов; остальные 4/5 составляют налоги на потребителей. Так как обложение доставляет русскому дореволюционному гос. хозяйству 76,5 % всех его чистых доходов, то налоги на потребление, составляя около 80 % всех налоговых доходов русского дореволюционного государственного хозяйства, равняются таким образом 61 % всего чистого дохода этого хозяйства. Факт преобладания в бюджете косвенных налогов сам по себе свидетельствует о том, что главная тяжесть бремени налогов на потребление падает на массы населения и, следовательно, на неимущие и малоимущие слои его, ибо налоги, падающие на предметы, не потребляемые массами, неспособны (даже при очень высоких ставках) значительно обогатить фиск. Размеры душевого потребления предметов массового потребления весьма мало зависят от различий потребителей по богатству. Поэтому налоги на потребление, облагая одинаково каждую единицу предмета массового потребления, оказываются налогами регрессивными, т. е. такими, которые берут тем больший процент дохода или имущества лица, чем меньшим доходом или имуществом это лицо обладает. В русском дореволюционном государственном хозяйстве налоги на потребление преобладают; остальные налоги совершенно не являются прогрессивными, в лучшем случае они только пропорциональны. Поэтому налоговая система русского дореволюционного государственного хозяйства является системой обложения, глубоко регрессивной в целом. Если принять, что все налоги, отнесенные выше к группе налогов на потребление, падают исключительно на трудящиеся классы населения, то этим несколько преувеличено будет налоговое бремя трудящихся классов за счет преуменьшения бремени имущих классов, так как в несении некоторой части этих налогов участвуют (в меру своего потребления) и имущие классы. С другой стороны, если принять, что налоги, отнесенные в группу налогов на богатства, несут только доходы от имущества, то будет преувеличено бремя обложения богатств и преуменьшено бремя, падающее на трудовые доходы, так как из налогов на богатство свыше половины составляет обложение сельскохозяйственных земель, в главной массе являющихся землями трудового пользования. Поэтому, делая указанные допущения, мы в общем скорее преуменьшаем бремя трудовых классов и преувеличиваем бремя нетрудовых имущих классов, чем наоборот. Однако и при таком искажении цифры говорят о глубокой регрессивности налоговой системы царской России. Тяжесть обложения трудовых и нетрудовых доходов в 1913 г.
1) По исчислениям указанного выше «Опыта» под ред. С. Н. Прокоповича. Главную массу трудового населения составляют крестьяне. По исчислениям Л. Л. Вайнштейна крестьянство выплачивало в довоенное время (в 1912 г.) из своего дохода следующие суммы [А. Л. Вайнштейн, Обложение и платежи крестьянства в довоенное и революционное время. Опыт статистического исследования, М., 1924, стр. 52. Исчисления по массовым данным основаны на сведениях о поступлении налогов и сборов, о размерах платежей в земельные банки, распространении крестьянских аренд земель, нормах потребления обложенных продуктов и средних арендных платах]:
1) Валовой доход за вычетом только семян и корма скоту. Исчисления на основе массовых данных представляются более вероятными, нежели исчисления по бюджетным данным, ввиду крайней нетипичности и неоднородности последних и, следовательно, невозможности пользоваться ими для характеристики массового потребления. Хотя приведенные исчисления весьма условны (как условны всякие подобные исчисления), однако они свидетельствуют о значительности тяжести принудительных платежей крестьянства в царской России. 4. Охарактеризованная в предыдущем система доходов является системой доходов русского дореволюционного хозяйства мирного времени. Эта система была достаточна, чтобы покрывать обычные текущие, из года в год повторяющиеся расходы. Так как в последние перед войной годы никаких крупных чрезвычайных расходов не производилось, то ее было вполне достаточно, чтобы поддерживать тогда равновесие между доходами и расходами. 5. Социально-экономическое действие финансовой системы старого режима. В основных чертах своих Финансовая политика старого режима в России сходна с политикой других капиталистических государств. Однако ввиду особенностей экономического строя дореволюционной России действие этой политики было иное, чем в других государствах. Финансовая политика старого режима, будучи в основных чертах сходной с политикой других буржуазных государств и заключающейся в возложении налогового бремени на массы населения, действовала в условиях буржуазно-помещичьего строя дореволюционной царской России особенно угнетающе: 1) налоговое бремя крестьянства было особенно тяжело ввиду обусловливаемой аграрным строем старого режима ничтожности доходов крестьянского хозяйства, 2) угнетающее действие налогового бремени крестьянства значительно усиливалось теми платежами, которые оно принуждено было нести, чтобы расширить свое землепользование (по приведенным выше данным эти платежи составляли 6,37 % дохода крестьянских хозяйств и были значительно больше половины платившихся крестьянами налогов). II. Военная финансовая система. 1. Основная система доходов русского дореволюционного государственного хозяйства, состоящая из налогов и доходов от государственного имуществ и предприятий, сохранила в годы войны (1914 — 1917) все свои черты: преобладание принудительных сборов, преобладание в налоговой системе налогов на потребление и глубокую регрессивность всей налоговой системы в целом. Но, сохранив свои особенности, эта система отступила на заднее место, уступив первое займам и выпускам бумажных денег. Налоги и доходы от государственных имуществ и предприятий давали во время войны реально значительно меньше, чем в довоенное время, и были бы недостаточны даже для покрытия расходов мирного времени: если принять доходы от налогов и государственных имуществ и предприятий в 1913 г. за 100, то в следующие годы они, будучи исчислены в товарных довоенных рублях по бюджетному индексу статистики труда, составляют: в 1914 г. — 86 %, в 1915 г. — 68 %, в 1916 г. — 63 %, в 1917 г. — 22 %. Согласно официальным данным все общегосуд. расходы, доходы и дефицитность выражаются в следующих цифрах:
2. В войну 1914 — 1918 гг. все расходы главнейших воевавших государств (России, Англии, Франции и Германии) составляли 50 — 60 %% народного дохода. Все общегос. расходы во время войны в России составляли (по расчету на довоенные рубли в процентах к народному доходу): в 1914 г. — 29,6 %, в 1915 г. — 57,2 %, в 1916 г. — 54,3 %, в 1917 г. — 27,6 %. В среднем годовая сумма гос. расходов России во время войны (исходя из расходов 1915 — 1916 гг.) составляла 55,8 % народного дохода. 3. Фактически налоги покрывали во время войны: в России — 14 % всех расходов, в Англии — 27 — 28 %%, в Германии — 13,3 %, во Франции — 14 %. Между тем вполне возможно было бы даже в рамках буржуазного строя (построенного на основе частнохозяйственного интереса) покрывать налогами около 35 — 40 %% всех расходов во время войны. Это заставляет предполагать наличие классовых тенденций налоговой политики и во время войны. 4. Главная масса расходов покрывалась воюющими государствами займами и выпусками бумажных денег. В России роль займов и выпусков бумажных денег в покрытие всех расходов составляла:
В общей сумме займов внешние займы играли во время войны меньшую роль, чем займы внутренние. При этом в странах капиталистически развитых роль внешних займов ничтожна, а в странах экономически слабых она значительна. В России, как видно из приведенной таблички, роль их значительна. 5. Выпуски бумажных денег и внутренние займы занимают в покрытии расходов во время войны первое место. Вместе с тем такое покрытие является наиболее характерной особенностью публичных финансов во время войны, так как только в обстановке военного времени оно возможно как особый финансовый метод одного из двух основных классов современного общества — буржуазии. Элементами этой обстановки, обусловливающими роль и значение соединенного способа выпусков бумажных денег и займов, являются: 1) колоссальный спрос со стороны государства на продукты военной промышленности и 2) высокая оплата государством своих заказов. Предъявляя колоссальный спрос, государство принуждено устанавливать тем более высокую оплату своих заказов, что — вследствие отказа его от значительного увеличения налогов в начале войны — у него, с одной стороны, нет настолько достаточных средств, чтобы обойтись без выпуска бумажных денег, а с другой стороны — у него нет и большой возможности стимулировать развитие военной промышленности налоговыми льготами. В обстановке колоссального спроса и высокой оплаты военных заказов соединенный способ выпусков бумажных денег и внутренних займов не только открывает возможность быстрого накопления капитала, но и устраняет для него вредное действие обесценения денежной единицы (проистекающего вследствие выпусков бумажных денег). В самом деле, выпуски бумажных денег, являющиеся одним из элементов этого способа, гонят цены вверх. Еще быстрее повышаются цены военных заказов. Номинальные суммы барышей капиталистов быстро растут. И если во время войны реальные размеры помещенных в государственные займы средств уменьшаются вследствие обесценения денег, то капитал наперед возмещает этот ущерб, повышая оплату военных заказов быстрее, нежели растет средний уровень цен, и обеспечивая себе высокий процент за предоставление себя государству. III. Финансовая политика Октябрьской революции. — Период военного коммунизма. 1. Период военного коммунизма (1918 — 1921 гг.) характеризуется значительным расстройством нашего народного хозяйства. В одних отраслях народного хозяйства это расстройство было больше, в других — меньше, но во всех — значительно. Гос. (общегосударственное и местное) хозяйство испытало значительное расстройство. В частности, финансовое хозяйство государства было в корне расстроено. Между тем средства требовались огромные. Помимо нужд, являющихся обычными в мирное, — невоенное и нереволюционное, время, потребность в средствах вызывалась целым рядом обстоятельств и событий периода военного коммунизма: ликвидацией империалистской войны, гражданской войной, борьбой с иностранной интервенцией и блокадой, расстройством государственного аппарата и перестройкой его в соответствии с началами нового (советского) строя. Обычный источник покрытия расходов на подобные чрезвычайные нужды — гос. кредит — исчез вместе с началом Октябрьской революции. Основная система государственных доходов, состоящая из налогов, пошлин и доходов от гос. имуществ и предприятий, к началу новой экономической политики почти совершенно исчезла. Еще к моменту Октябрьской революции (т. е. к концу 1917 г.) эффективность этой системы значительно упала: в 1917 г. налоги, пошлины и доходы от имуществ и предприятий доставили общегосударственному бюджету приблизительно лишь одну пятую часть того, что они доставили в 1913 г. В течение периода военного коммунизма эффективность этих доходов понизилась еще значительнее. К концу этого периода она ограничивалась лишь тем, что доставлял принудительный натуральный сбор с крестьянства (продразверстка). За полной недостаточностью обычных доходов и исчезновением гос. кредита государству пришлось вступить на путь использования запасов, доставшихся при национализации промышленности и торговли, а равно и выпусков бумажных денег. Эти два способа, наряду с продразверсткой, явились главнейшими источниками доходов в период военного коммунизма. 2. Непрерывно усилившиеся выпуски бумажных денег все более расстраивали денежное обращение и делали денежную систему все более неспособной обслуживать народное хозяйство. Совершавшийся тогда регресс народного хозяйства усиливался расстройством денежного обращения и, в свою очередь, вызывал дальнейшие выпуски все больших и больших масс бумажных денег и дальнейшее расстройство денежного обращения; темп выпусков бумажных денег из года в год резко повышался, еще резче повышался темп прироста цен. Стремясь обеспечить в условиях непрерывно обесценивающейся денежной единицы реальный уровень заработной платы, советское правительство с первых же дней своего существования решительно стало осуществлять политику низких твердых цен, все больше расширяя и углубляя ее скромные зачатки существования при царском и временном правительствах и обеспечивая ее всеми возможными мерами государственного принуждения. Эта политика стала применяться прежде всего в отношении заготовок сельскохозяйственных продуктов, а затем была распространена на изделия промышленности и разного рода услуги (транспортные, коммунальные и пр.). Осуществление этой политики в отношении сельскохозяйственных продуктов привело к установлению продразверстки — принудительного натурального сбора с сельского населения. Осуществление ее в отношении изделий промышленности и разного рода услуг (транспортных, коммунальных и пр.) привело ввиду широко развернувшейся национализации к таким низким ценам на государственные изделия и услуги, которые оказывались реально все более и более понижающимися и приближающимися к фактической бесплатности. В целом же осуществление политики реально понижающихся цен приводило ко все большей и большей натурализации народного и государственного хозяйства. В области народного хозяйства вообще (в целом) эта натурализация, помимо полного расстройства и полной неопределенности хозяйственных отношений, привела к упразднению кредитной системы страны. В области специально государственного хозяйства натурализация хозяйственных отношений привела к тому, что денежные выражения бюджета перестали быть точным отражением всех операций государственного хозяйства: целый ряд весьма крупных операций государственного хозяйства или вовсе не был отражен в государственном бюджете или был отражен с весьма значительными искажениями. В частности, выразившись в области доходной части бюджета исчезновением почти всех денежных доходов государства за исключением выпусков бумажных денег, натурализация хозяйственных отношений привела к тому, что бюджет перестал давать представление о тех реальных ресурсах, которыми государственная власть могла располагать. Совместное действие непрерывного обесценения валюты и натурализации хозяйственных отношений привело к тому, что бюджет в период военного коммунизма утратил все свое главное значение. Такой результат имел, в частности, место не только в отношении общегосударственного бюджета, но и бюджетов местных. Полное расстройство государственного бюджета и ликвидация местных бюджетов уничтожали всякую возможность сознательно соразмерить принимаемые к гос. удовлетворению нужды с возможными реальными ресурсами и устраняли вместе с тем также возможность ограничения реальных расходов государственных учреждений на отдельные задачи управления. Это приводило к тому, что государственные учреждения увеличивали объем и задачи своей деятельности не в соответствии с теми ограниченными средствами, какими государственное хозяйство располагало. Ограниченные реальные ресурсы государственной власти распылялись между все растущими задачами и расходовались вследствие этого без той пользы, какую могло бы принести ограниченное их употребление: отпуск новых и новых бумажных денег на новые и новые задачи обесценивал все денежные знаки, находившиеся в обращении, и тем уменьшал реальные ресурсы, идущие на удовлетворение старых задач в старом нерасширенном масштабе. 3. Изложенная эволюция финансовой системы — исчезновение денежных налогов, расстройство бюджетного хозяйства, натурализация хозяйственных отношений, продразверстка — представляет собой объективные последствия мероприятий революционной власти, которые нередко совершенно не имелись в виду и не ставились как цель. Объективное положение вещей в каждый данный момент, с своей стороны, вызывало новые мероприятия и обусловливало появление новых идей и логических схем, стремившихся, во-первых, осмыслить создавшиеся объективные результаты и их осознать и, во-вторых, наметить разрешение народно-хозяйственных задач на, основе завершения тенденций, обнаруженных этими объективными результатами. 1) Попытки установить взаимоотношения государства с деревней на основе товарообмена оказались в условиях расстроенного денежного обращения и недостатка промышленных изделий неудачными. Все больше и больше приходилось становиться на путь, принудительного изъятия сельскохозяйственных продуктов в натуре. Необходимость же обеспечить успех принудительных заготовок государственной власти заставила запретить частный товарооборот с деревней; частный товарный оборот сельскохозяйственных продуктов стал допускаться только в пределах узко-местного базарного торга и местных гужевых перевозок (и притом лишь фактически, формально же и этот оборот был нелегальный). В соответствии с этим вся продукция крестьянского хозяйства стала рассматриваться как собственность государства, подлежащая сдаче органам государственной власти полностью (за исключением определенного необходимого потребления самих крестьянских хозяйств). Однако идея добровольного товарообмена государства с крестьянством продолжает жить: товарообмен (но уже в натуральной форме) продолжает считаться нормальным порядком, к которому следует стремиться по мере восстановления государственной промышленности; и скудное снабжение деревни промышленными изделиями фактически связывается с продразверсткой путем предоставления промышленных изделий только, селениям, выполнившим продразверстку. С точки зрения товарообмена, как нормального порядка, сама продразверстка рассматривается как заем у крестьянства, с которым пролетариат находится в союзе. 2) Руководствуясь интересами широких масс населения, революционная власть всемерно развивала систему твердых цен. В условиях непрерывного обесценения денег это приводило к ликвидации денежно-товарных отношений в народном хозяйстве. И когда натурализация хозяйственных отношений достигает известной степени, а в связи с этим народное и государственное хозяйство соскакивает с рельс денежно-товарных отношений, тогда упорядочение государственного и народного хозяйства начинает мыслиться на основе решительной ликвидации денежного и товарного обращения и замены методов товарного хозяйства методами непосредственного регулирования хозяйственных отношений (производства и распределения) в централизованном порядке. В частности, первоначальные попытки упорядочить бюджетное хозяйство, применяя методы денежного учета, оказывались в условиях натурализации хозяйственных отношений неудачными; и для того чтобы наладить отправление бюджетом его функций, возникла и стала разрабатываться идея составления бюджета на основе искусственных трудовых оценок благ; но эта идея так и не была разработана до конца, как наступила новая экономическая политика, провозгласившая восстановление денежно-рыночных отношений. 3) Попытки упорядочить систему местных бюджетов, имевшие место в 1918 — 1919 гг., оканчиваются неудачами. В условиях периода военного коммунизма система местных бюджетов не только оказывается бесполезной, но даже создает ряд технических затруднений. В связи с этим система местных бюджетов начинает оцениваться как классовое орудие буржуазии против пролетариата и широких мелкобуржуазных масс населения, которому не место в государстве с властью рабочего класса и широких слоев крестьянского населения. 4) Попытки упорядочить денежное обложение в городах — ввиду полной национализации промышленности, запрещения частной торговли и натурализации хозяйственных отношений — кончаются исчезновением всяких налогов, кроме продразверстки. В связи с этим к концу периода военного коммунизма отсутствие налогов считается нормальным явлением; продразверстка же рассматривается как временная мера, долженствующая исчезнуть с изжитием промышленной разрухи. Обзор основных тенденций мероприятий в период военного коммунизма с очевидностью показывает, что все они носят печать революционной власти пролетариата, осуществляющей полную экспроприацию буржуазии и всемерно содействующей наиболее радикальной аграрной революции. Одной из мер Финансовой политики, которую надлежит отметить особо, является аннулирование государственных долгов (декрет от 21 января 1918 г.). Нисколько не повлияв на подрыв государственного кредита советской власти в тот период, так как государственный кредит исчез и не мог не исчезнуть вследствие осуществлявшейся тогда революционной ломки старого (досоветского) социально-экономического строя (национализации в городе и аграрной революции в деревне) и связанной с этим острой военной борьбы советской власти с попытками ее свержения и реставрации старого (досоветского) строя, эта мера снимала с народных масс огромное бремя государственных долгов. 4. Наметившаяся к концу периода военного коммунизма экономическая система не могла содействовать развитию производительных сил. Несмотря на окончание в 1920 г. гражданской войны и вообще военной борьбы с иностранными государствами, народное хозяйство продолжало регрессировать. Путем централизованного управления почти всей промышленностью страны оказалось невозможным задержать падение промышленного производства. Продразверстка и связанные с ней меры по запрещению свободного товарного оборота сельскохозяйственных продуктов сковывали производительные силы деревни и вызывали недовольство крестьянских масс. В связи с продолжившимся падением народного хозяйства уменьшались ресурсы государства, расстраивалось и приходило в упадок удовлетворение нужд государственного управления (в том числе культурно-социальных — народного просвещения, здравоохранения, социального страхования и пр.). IV. Финансовая политика Октябрьской революции. — Период восстановления народного хозяйства (1921 — 1926 гг.). 1. Выход был найден на путях новой экономической политики, основные начала которой были провозглашены в течение марта — мая 1921 г. Государство отказывается теперь от продразверстки и ограничивает размеры своего принудительного изъятия продуктов сельского хозяйства только частью их излишков; оно устанавливает налог, заранее точно определяющий размеры государственных обязательств, падающих на земледельцев. Вместо коллективной (круговой) ответственности отдельных селений за выполнение государственных обязательств, устанавливается ответственность отдельных сельских хозяев; сельским хозяевам разрешается свободная продажа продуктов своих хозяйств в порядке вольного товарообмена. Само государственное хозяйство сознательно ограничивается теперь наиболее крупными и важными экономическими предприятиями. Вместе с тем необходимым признается теперь функционирование (под известным контролем и при известном регулировании государства) частных единичных хозяйств в промышленности и торговле. Остающиеся в управлении гос. органов (не сданные в аренду) предприятия выделяются в самостоятельные хозяйственные единицы, управляемые доверенными лицами государства и работающие на началах коммерческого расчета (тресты). Товарообмен провозглашается основным рычагом новой экономической политики. Признание необходимости свободного от административных стеснений товарооборота и перевода государственных предприятий на хозрасчет тотчас же выдвинуло задачу урегулирования денежного обращения и восстановления финансовой системы. Восстановление финансовой системы требовалось прежде всего в целях урегулирования денежной системы. С другой стороны, то же вызывалось необходимостью согласовать с началами новой экономической политики методы снабжения государства нужными ему средствами. 2. Процесс восстановления финансового хозяйства должен был заключаться в воссоздании методов, обеспечивающих изжитие нужды в выпусках бумажных денег на фискальные цели и вместе с тем дающих государственному хозяйству возможность правильно функционировать и развиваться. Для этого нужно было осуществить следующее: 1) построить такую систему денежных налогов, которая охватила бы все главнейшие возможные объекты обложения и вместе с тем не являлась бы тормозом развития производительных сил страны; 2) установить порядок и формы эксплуатации государственных имуществ и предприятий на основе денежно-рыночных отношений; установить далее взаимоотношения этих имуществ с государственным и местным бюджетом; 3) организовать систему государственного кредита для того, чтобы бюджетный дефицит прежде всего покрывать при его помощи; 4) урегулировать государственный бюджет — его структуру, составление и исполнение; в частности, организовать финансовый контроль; 5) восстановить систему местных бюджетов и придать ей такую организацию, которая бы позволяла ей в полной мере осуществлять свои полезные функции; 6) наивозможно сократить государственные расходы и сжать чрезмерно разросшийся в эпоху военного коммунизма размах деятельности учреждений; 7) в результате осуществления указанных задач и денатурализации и подъема народного хозяйства добиться прекращения эмиссии в фискальных целях и, следовательно, урегулировать денежное обращение; 8) организовать систему кредитных учреждений, необходимую для обслуживания народного хозяйства и содействия его прогрессу. 3. Первые два года с начала новой экономической политики (приблизительно до 1923/24 бюджетного года) финансовой системы в целом еще не существовало. Происходило лишь восстановление отдельных ее элементов: восстановление налогов, перевод государственных имуществ и предприятий на начала коммерческого расчета; выработка порядка регулирования управления этими имуществами и предприятиями, в том числе и порядка финансовых взаимоотношений между ними и государственным и местными бюджетами (по принадлежности); выработка и восстановление методов бюджетной работы; восстановление системы местных бюджетов; формулировка взаимоотношений различных учреждений в области отдельных отраслей финансового хозяйства. Вся эта огромная и сложная работа растянулась на несколько лет. Результаты этой работы не могли сказаться сразу. Сначала нужно было вчерне построить финансовое хозяйство, грубо установив хотя бы важнейшие методы его, чтобы дать народному хозяйству возможность несколько окрепнуть и подняться. И лишь после того, как финансовая система начала оказывать некоторое влияние и народное хозяйство поднялось, можно было осуществить оздоровление денежного обращения и тем создать необходимые предпосылки дальнейшего построения и упорядочения финансовой системы (уточнения и детализации ее отдельных частей, большего их совершенствования и пр.), а равно и дальнейшего развития процесса восстановления народного хозяйства. Точно так же лишь после этого можно было приступить к планомерному расширению удовлетворения государственных потребностей, производя его в соответствии с подъемом народного хозяйства и увеличением тех реальных ресурсов, которые могут быть извлечены из него без подрыва производительных сил страны. Финансовое (бюджетное) хозяйство государства и местных управлений в первые два года новой экономической политики носит печать указанных выше условий совершающегося процесса первоначального (грубого) построения отдельных элементов финансовой системы. Тем не менее улучшения в организации финансового хозяйства и подъем народного хозяйства заметно отразились на состоянии государственных финансов уже в 1922/23 г.: налоги и неналоговые доходы стали давать поступления, составлявшие значительную долю всех государственных расходов. За весь 1922/23 г. налоги и неналоговые доходы составили 64,4 % всех государственных расходов; дефицит сократился до 35,6 % общего итога государственных расходов и только на ¾ покрывался выпусками бумажных денег; впервые заметную роль в бюджете стал играть государственный кредит. Все эти улучшения дали возможность уже с конца 1922 г. приступить к организации кредитной системы и приняться за осуществление мероприятий, непосредственно направленных на оздоровление денежного обращения (выпуск параллельной устойчивой червонной валюты). Роль червонной валюты в общей денежной массе стала заметной и продолжала быстро возрастать приблизительно с весны 1923 г. В октябре того же года она составляла уже 78,6 % всей денежной массы. Столь значительная доля червонной валюты в обращении, вызвавшая сильное обесценение совзнака, однако, для всей денежной массы в целом означала значительнейшее замедление темпа обесценения денег. Достижения 1922/23 г. и наметившиеся, дальнейшие улучшения в 1923/24 г. позволили произвести весной 1924 г. денежную реформу, которая ликвидировала падающий совзнак и установила вместо него твердую казначейскую валюту, фактически свободно обмениваемую на червонную валюту по номиналу. В результате этой реформы мы получили единую более или менее устойчивую денежную систему. Это оказало серьезное положительное влияние как на развитие народного и государственного хозяйства, так и на все главнейшие мероприятия и достижения в области финансов в течение 1923/24 и следующих годов. Техника составления и исполнения бюджета приобрела в течение 1923/24 — 1926/27 гг. в общем установившийся характер. В связи с установлением конституцией 6 июля 1923 г. федерального устройства Союза ССР государственный бюджет стал строиться как федеральный бюджет, в который входят особыми частями общесоюзный бюджет и бюджеты отдельных союзных республик. Однако ввиду совершившегося процесса восстановления народного — и, в частности, финансового — хозяйства, финансовые взаимоотношения Союза и союзных республик не могли быть надлежаще установлены сразу. Нельзя было говорить о надлежащем распределении доходных источников, пока вообще не определился объем и содержание бюджетов Союза и союзных республик. В действительности же это определялось в ходе восстановительного процесса на практике: неналоговые доходы союзных республик выявлялись постепенно; объем и содержание расходов республик устанавливался еще дольше. При таких условиях приходилось доходные источники передавать союзным республикам с известной постепенностью по мере выявления собственных доходных ресурсов союзных республик и объема и содержания их расходных бюджетов. Сначала (в 1923/24 г.) союзными республиками были представлены (сверх неналоговых доходов) лишь небольшие по бюджетному значению налоги (рентный, с наследств и др.). В 1924/25 г. союзным республикам были предоставлены значительные отчисления от поступлений на их территориях по главнейшим налогам — сельскохозяйственному, промысловому и подоходному. В 1925/26 г. эти отчисления были увеличены и составляли уже 90 %. Кроме того, республикам были предоставлены в этом году по 65 % отчислений по гербовому сбору на их территориях и по 100 % доходов от недр. Самые доли отчислений от общесоюзных налогов устанавливались, однако, в 1924/25 и 1925/26 гг. лишь после составления союзными республиками своих бюджетов при рассмотрении их союзной властью. Составляя большую долю республиканских расходов (от 70 до 80 %% по отдельным республикам в 1925/26 г.), указанные отчисления не представляли рационального порядка финансовых взаимоотношений, так как при нем союзные республики не могли заблаговременно при составлении своих бюджетов знать те доходные ресурсы, которыми они ограничены в своих расходных предположениях. Поэтому с 1926/27 г. был сделан переход размеров отчислений до начала бюджетного года. Постановлением Президиума ЦИК СССР от 20 июля 1926 г. было установлено на 1926/27 г. отчисление сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов в размере 99 % поступлений по каждой республике. Вместе с тем поступлениям от гербового сбора был придан характер дотационного фонда, распределявшегося независимо от поступлений сбора по отдельным республикам. При этом большая часть гербового сбора (90,5 %) была распределена между республиками до начала бюджетного года; небольшая же часть его (9,5 %) была оставлена на случай необходимого покрытия дефицитов республиканских бюджетов, при рассмотрении их в СНК Союза. Напряженность общесоюзного бюджета в 1925/26 и 1926/27 гг. показывает, что предоставленные союзным республикам доходные ресурсы достигли своего максимума. Однако и при таких условиях большинство республик свели свои бюджеты на 1926/27 г. с дефицитом. Необходимость сбалансирования республиканских бюджетов после их составления создала напряженность общесоюзного бюджета, привела к преувеличенным доходным исчислениям и вообще сделала напряженным весь единый государственный бюджет. Таким образом с очевидностью выяснилась необходимость ограничения роста республиканских бюджетов известными рамками. Новый закон о бюджетных правах Союза и союзных республик от 25 мая 1927 г., узаконяя систему отчислений, действовавшую в 1926/27 г., пытается ввести это ограничение путем установления со стороны СНК Союза до начала бюджетного года общих сумм капитальных затрат по бюджетам союзных республик. Эта мера является значительным шагом вперед. Очевидно, однако, что ею еще далеко не завершается урегулирование финансовых взаимоотношений Союза и союзных республик. Практика исполнения бюджета в 1923/24 — 1926/27 гг. представляет переход от системы ориентировочных годовых бюджетов и составляемых на их основе месячных бюджетных планов к твердым годовым бюджетам; за последний квартал 1923 г. и первые два квартала 1924/25 г. планы составлялись уже сразу на каждый квартал; на второе полугодие 1924/25 г. действовал уже твердый бюджет на все полугодие; в отношении 1925/26 г. была сделана попытка составить твердый бюджет уже на целый год; однако позднее составление бюджета и пересмотр ряда важнейших частей его в середине года, а также и практика исполнения его по квартальным планам не позволяют считать бюджет на 1925/26 г. твердым; то же самое приходится отметить и в отношений 1926/27 г.; переход вполне к твердому годовому бюджету остается поэтому задачей следующих лет. Государственный и местные бюджеты обнаружили в 1923/24 и 1926/27 гг. значительный рост. По сравнению с довоенным объемом совокупный объем гос. и местного бюджетов достиг в 1924/25 г. примерно 50 — 60 %%, а в 1925/26 г. — 75 — 80 %% Необходимо отметить, что ныне на местных бюджетах находится значительно больший круг нужд, чем в довоенное время. В довоенное время (1913 г.) местные бюджеты не превышали 20 % общей суммы гос. и местных бюджетов, тогда как в 1926/27 г. местные бюджеты составляют около ¼ совокупного объема гос. и местных бюджетов. Роль эмиссии бумажных денег в покрытии гос. расходов в течение последних лет значительно сократилась. В 1922/23 г. эмиссия совзнаков дала 394,1 млн руб. и составила около 30 % расходов. В 1923/24 г. эмиссия денег выразилась в сумме 200,7 млн руб. и составила около 8 % расходов, при чем эмиссия бумажных денег выразилась за этот год только в 126,3 млн руб.; остальное (74,4 млн руб.) составила эмиссия металлической монеты. В 1924/25 г. эмиссия бумажных денег прекращается совсем; остается лишь доход от выпуска серебряной и медной монеты на сумму 80 млн руб., или около 2,8 % расходов. В 1925/26 г. выпуск серебряной и медной монеты составил 15 млн руб., что не достигает и 0,5 % гос. расходов. Налоги заняли в гос. финансах крупное место. Общий итог госналогов и сборов составил за 1922/23 г. 496,8 млн руб., за 1923/24 г. — 778.5 млн руб., за 1924/25 г. — 1.334.3 млн руб., за 1925/26 г. — 1.752,2 млн руб. На 1926/27 г. общий итог государственных налогов исчислен в сумме 2.336,6 млн руб. (при валовой сумме бюджета в 5.002 млн руб.). Если исключить транспорт и связь, доходы от которых полностью обращаются на их же нужды, то окажется, что налоги составляют главную опору бюджета (в 1922/23 г. — 89 %, в 1923/24 г. — 79 %, в 1924/25 г. — 80,9 %, в 1925/26 г. — ок. 71 % и в 1926/27 г. — предположительно ок. 73 %). Некоторое понижение доли налогов в последние годы обязано успехам в области неналоговых доходов. На душу населения налоги составляют:
Таким образом доля обложения в национальном доходе достигает ныне довоенного уровня. Вместе с тем реальные размеры национального дохода в среднем на душу населения в эти последние годы далеко отстают от довоенных размеров (по приведенным цифрам — на 45 % в 1924/25 г. и 28 % в 1925/26 г.). Оба сравнения последних лет с довоенным временем не могут быть приняты в качестве точных количественных выражений. Однако они вполне позволяют сделать заключение о том, что обложение в последние годы, будучи по размерам своих процентов к национальному доходу близко к довоенному уровню, является ныне реально значительно более тяжелым, чем в довоенное время. Это свидетельствует о том, что налоги получили достаточное напряжение, достигнув пределов, ставимых состоянием народного хозяйства. Сама налоговая система приобрела известную устойчивость; только в отношении обложения сельского хозяйства нащупывание достаточно устойчивых форм продолжается; однако и здесь уже начинает выступать некоторый твердый остов. Система местных бюджетов получила широкое развитие. Она уже выполнила задачу восстановительного процесса, заключающуюся в наиболее рациональном сокращении при ее помощи непомерно расширившегося ко времени новой экономической политики размаха деятельности органов гос. управления, и вступает в полосу нормального развития в качестве необходимого метода государственного хозяйства. Государственные и местные финансы пришли в равновесие.
1) Предположено по бюджету на 1926/27 г. Из года в год понижаясь, дефицит достиг незначительной величины. Этот дефицит вызван чрезвычайными расходами на капитальные затраты в народном хозяйстве. Дефицит покрывается займами; только в 1925/26 г. он в небольшой части (на 15 млн руб.) покрывался доходом от выпуска в оборот разменной монеты. Доход от выпуска разменной (серебряной и медной) монеты не представляет особого значения. Займы же как средство покрытия расходов на капитальные затраты в народном хозяйстве являются обычным источником даже самых здоровых финансов современных государств. С 1926 г. народное хозяйство Советского Союза вступает в новый этап своего восстановления. Период использования старого основного капитала заканчивается. Встает новая задача обеспечения дальнейшего экономического развития Советского Союза путем создания и привлечения новых капиталов. В связи с этим установившиеся формы и отношения между народным хозяйством и государственными финансами нуждаются в некотором уточнении и изменении. Эти уточнения и изменения имеют целью разрешить указанную задачу новой полосы периода восстановления народного хозяйства Советского Союза на основе сохранения достигнутого равновесия государственных финансов. 4. С внешней формальной стороны финансовая система Советского Союза в некоторых своих частях походит на финансовые системы дореволюционной России и современных иностранных государств. Однако социальный характер ее в корне иной. Главный элемент финансовой системы, который прежде всего определяет ее социальный характер, — это налоговая система. Налоговая же система Советского Союза отличается невиданной в других финансовых системах прогрессивностью. В общегосударственном обложении дореволюционной России на долю прямого обложения приходилось (в 1913 г.) 25 %; в гос. же обложении Советской России на долю прямых налогов падает (в 1925/26 г.), 36 %. Будучи значительным по удельному весу, прямое обложение в Советской России отличается высокопрогрессивным характером; в нем проведено: 1) освобождение от обложения малосостоятельных групп населения (например, в сельскохозяйственном налоге освобождается от обложения около 20 % крестьянских хозяйств); 2) значительное облегчение бремени кустарей и ремесленников; 3) высоко-прогрессивное обложение мало-мальски высоких доходов и наследств. Несмотря на высокую прогрессивность прямого обложения, косвенное обложение имеет преобладающую роль в общей сумме налоговых доходов. Преобладание косвенных налогов вызывается значительной нивелированностью доходов населения в Советской России, с одной стороны, и широким проведением освобождения от обложения или более льготного обложения малосостоятельных групп населения в прямых налогах — с другой. Вместе с тем надо иметь в виду то, что косвенные налоги тем более регрессивны, чем более общественное неравенство; и, наоборот, чем более равномерно богатство распределено между населением, тем более косвенное обложение утрачивает свой регрессивный характер и тем больше оно приближается к обложению пропорциональному (в отношении доходов); а как раз наш народно-хозяйственный строй характеризуется значительной степенью нивелировки доходов населения; в условиях же значительности прямого обложения вообще и высокой его прогрессивности незначительная регрессия косвенного обложения может не нарушать глубокой прогрессивности всей налоговой системы в целом. Именно такова налоговая система Советского Союза. Это подтверждается имеющимися на этот счет исчислениями (производившимися в Институте эк. исследований Нар. ком. финансов СССР). Согласно позднейшему из этих исчислений (произведенному П. В. Микеладзе и В. Н. Строгим) налоговое бремя распределялось в 1924/25 г. по отдельным видам обложения и между главнейшими группами населения следующим образом (см. табл. в след. столбце): В 1924/25 г. роль прямых налогов была значительно выше, чем в 1925/26 г.; она составляла тогда 54,7 % всех налоговых доходов. Однако понижение роли прямого обложения в 1925/26 г. ни в коем случае не могло значительно смягчить ту резко выраженную прогрессивность налоговой системы в целом, какая показана приведенными цифрами, тем более, что само понижение роли прямого обложения в 1925/26 г. в значительной степени вызвано мероприятиями, отнюдь не стремившимися понизить прогрессивность налоговой системы: во-первых, тем, что был понижен сельскохозяйственный налог в целях облегчения бремени наименее состоятельных слоев деревни и были предоставлены крупные льготы кустарям и ремесленникам, и, во-вторых, тем, что в 1925/26 г. увеличился значительно доход от спиртных напитков, который, в сущности, означает включение в гос. бюджет того налога, который и раньше уплачивался населением, но поступал не в пользу государства, а в пользу самогонщиков. Доход и налоговые платежи в 1924/25 и 1925/26 гг. (по расчету на душу населения)
Классовый характер налоговой системы Советского Союза находит отражение и в местном обложении — в частности в целевом прогрессивном квартирном налоге и повышенных тарифах на оплату коммунальных услуг для буржуазии. Неналоговые доходы в финансовой системе Советского Союза также свидетельствуют об ее особом социальном характере: 1) в отличие от финансовых систем иностранных государств они играют в бюджете Советского Союза весьма крупную роль; 2) эта роль неналоговых доходов имеет тенденцию возрастать, тогда как в финансовых системах иностранных государств такая тенденция от гос. имуществ и предприятий отсутствует. Финансовая энциклопедия, 1927 г.
«Ф»: Федеральные финансы, Финансирование, Финансовая наука, Финансовая политика, Финансовая политика дореволюционной России и СССР, Финансовое право, Финансовое управление, Фискальная монополия, Фискальные пошлины, «Ф». | | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
