Федеральные финансы

Федеральные финансы. Образование союза государств из ряда прежде совершенно, юридически самостоятельных государств отражается самым решительным образом на всех сторонах финансовой системы: бюджетном праве, доходных источниках, распределении и формах выполнения государственных обязательств, на эксплуатации государственных имуществ и предприятий, на системе государственного кредита и т. д. Образование федерации преследует или экономические цели — облегчение товарооборота, большее экономическое сближение, или цели усиления боеспособности и обороноспособности нескольких, недостаточно сильных при раздельном существовании государств. Эти цели уже в известной мере определяют и два основных момента в построении финансовой системы федераций: распределение доходных источников и разделение расходов. Хотя надо заранее иметь в виду, что федерация есть известный компромисс между центробежными и центростремительными силами, между полным объединением и полным разделением и обособлением — поэтому в федерации все находится в постоянном движений в зависимости от того, какие силы в каждый данный момент превалируют, — однако большинство федераций идет по пути постепенной централизации, и некоторые из них можно рассматривать как ступени к единому государству. Так, например, смотрел Фр. Энгельс на германскую федерацию 1871 г. Этот централизационный процесс происходит и в области финансов. С другой стороны, можно отметить и обратные процессы; так, в СССР как раз за последнее время уделяется большое внимание отдельным частям федерации, что отражается и в финансовой области в форме предоставления союзным республикам больших средств для удовлетворения республиканских расходов. В отношении разделения расходов современные федерации (СССР, Германия, Швейцария, Австрия, Сев.-ам. соед. штаты, Канада, Австралия, Аргентина, Мексика, Бразилия, Южноафриканский союз) передают центральному правительству: ведение внешних сношений, организацию вооруженной силы, проведение общих для всех федераций экономических мероприятий (система веса, монетное дело, госуд. кредит, переселение и колонизация), проведение мероприятий социального порядка (рабочее законодательство, социальное страхование, продовольственное дело в Швейцарии и т. д.), государственные регалии и монополии (почта, телеграф, железные дороги) и т. д. Удовлетворение культурно-социальных потребностей (народное просвещение и здравие), охрана общественной безопасности, некоторые экономические мероприятия (охрана вод, государственные имущества) и др. передаются в ведение членов федераций, при чем федерация сохраняет тогда за собой право контроля за выполнением членом федераций возложенных на него обязательств и право участия в расходах, которое иногда становится даже для федерации обязательным. Поскольку на оба органа власти — на центральное федеральное правительство и на членов федерации — возлагаются определенные обязательства и выполнение определенных общественных потребностей, каждый из них должен быть обеспечен достаточными ресурсами для выполнения этих задач. Это сводится к вопросу о распределении доходов, при чем, как отмечено одним из исследователей (д-р Альберт Гензель), в конечном итоге важнее не распределение источников, а распределение поступлений. Расходы по удовлетворению потребностей, возлагаемых обыкновенно на союзное правительство (прежде всего оборона государств), обнаруживали, начиная со второй половины XIX в. (особенно в последней его четверти), неимоверный рост, обгонявший рост тех доходных поступлений, которые бывали обыкновенно переданы союзу — Косвенных налогов, доходов от средств связи и передвижения и некоторых других более мелких источников дохода. Поэтому фискальные потребности приводили к необходимости увеличения доходных ресурсов союза путем передачи ему новых доходных источников; таковыми почти во всех случаях мыслились прямые налоги, а из них налоги личные (например, «военные» налоги, чрезвычайные, подоходные, поимущественные, на сверхприбыль и др., — во время войны 1914 — 1918 гг. в большинстве федераций; установление федерального прямого обложения в Сев.-ам. соед. штатах в возмещение фискальных потерь от ослабления таможенного протекционизма). К этой централизации личных налогов, превращению их в общесоюзные, единые для всей союзной территории, приводила и экономическая необходимость установления единообразных систем обложения, уравнения ставок обложения, устранения двойного обложения. В зависимости от того, какая из указанных предпосылок превращения личных налогов из государственных в федеральные в данном союзе доминировала, намечались и конкретные пути разрешения проблемы. Несмотря на глубокие внутренние различия между отдельными федерациями, различия в их экономическом и политическом строе, указанный процесс в развитии прямого обложения во всех федерациях происходил более или менее сходно. Параллельно с процессом централизации прямого обложения происходило в той или иной форме разрешение других вопросов, имевших задачей установление финансовых взаимоотношений союза с членами федерации. На основании теоретических соображений и данных практики можно придти к выводу, что личные налоги и прежде всего подоходный налог могут быть наилучше администрируемы и дать наибольший фискальный эффект, лишь находясь в ведении союзного правительства. Передача подоходных налогов членам союза без контроля центрального правительства приводит, как показала, например, практика подоходного обложения Германии и С.-а. с. ш., к большой неравномерности обложения, что влечет неравенство в положении граждан того же государственного союза, но проживающих в различных его частях, поможет вызвать эмиграцию капитала и субъектов обложения в союзные государства с менее высоким обложением, что окажется крайне невыгодным для первого штата и значительно ухудшит его финансовое положение, требуя увеличения расходов союзного правительства по выдаче дотаций этому государству. Кролю того, при получении доходов от источников, находящихся в разных административных единицах, возникает проблема устранения двойного обложения того же дохода в месте его происхождения и месте жительства его получателя, что отпадает при установлении единого для всего союза подоходного налога. С технической стороны федеральному налоговому аппарату легче учесть доходы подлежащих обложению лиц и учреждений, получаемые ими со всей территории Союза (в американских штатах при общинных поимущественном иди подоходном налогах обложение лиц и предприятий, получающих доход из нескольких общин или штатов и имущество которых находится в разных административных единицах, производится штатными органами). Указанные соображения одинаково относятся и к поимущественному и к наследственному налогам. Что касается косвенного обложения и налогов на обращение, то здесь необходимость единой для всей федерации системы обложения представляется бесспорной. При различии в ставках акцизов на одинаковые продукты в разных штатах федерации должны быть приняты строжайшие меры против их свободного передвижения по стране, потребуется устройство таможенных границ, как это имело, например, место между Баварией и остальной Германией в отношении пива, и установление дополнительных сборов для уравнения условий конкуренции продуктов, перевозимых из государства — члена федерации с низшей ставкой акциза — в государство (штат) с более высокой ставкой, где, следовательно, стоимость продукта выше. Соответствующие меры необходимо будет принимать и при отсутствии единой системы налогов на обращение (гербовый сбор и др.). Кроме того, ввиду высокой стоимости содержания федерального налогового аппарата в распоряжение союза следует передавать лишь те налоги, которые, опираясь на широкий базис, дадут крупный финансовый результат. Этому требованию особенно удовлетворяют налоги на предметы широкого потребления — таможенные пошлины и акцизы. Таким образом к доходным источникам союзного правительства должны быть отнесены личные налоги, налоги на обращение и косвенные налога, а также доходы от государственных имуществ и предприятий, имеющих общесоюзное значение (средства сношений и связи, государственные монополии и др.). Те источники, которые не имеют общесоюзного значения и учет которых требует близкого знакомства с объектом обложения, должны быть переданы членам федераций; таковыми являются реальные налоги — поземельный, подомовый, промысловый, а также доходы от государственных имуществ и предприятий, не имеющих общесоюзного значения или развитие которых требует широкой заинтересованности мест (доходы от местной промышленности, лесной доход, горный и др.). Таким образом принципы достижения наибольшего финансового результата от обложения и его наибольшей равномерности и приближения к платежеспособности плательщика требуют передачи главнейших доходных источников центральному общесоюзному правительству. Финансы же членов федерации должны строиться на использовании реального обложения, на участии в общесоюзных доходах и извлечении доходов от предприятий и имуществ не общесоюзного значения. Что касается построения налогового аппарата, то безусловно, поскольку законодательство регулируется общесоюзными нормами, союз является лицом, наиболее заинтересованным в правильном их проведении, необходима централизация руководства налоговым аппаратом, дабы не было разнобоя в толковании и применении отдельных норм, в формах проведения налоговых кампаний; также необходима единая система счетоводства и отчетности и принципов построения финансовой статистики. Но разделение источников является лишь одной из форм финансовых взаимоотношений отдельных органов государства между собой. Возможность различного распоряжения извлекаемыми из народного хозяйства суммами, в смысле предоставления их тому или иному государственному органу, порождает целый ряд разнообразных комбинаций, некоторые из которых вполне правильны и с теоретической точки зрения.

Разными авторами было предложено несколько классификаций форм финансовых взаимоотношений федерации с составляющими ее государствами. Эти взаимоотношения могут быть, по нашему мнению, сведены к следующему: I) Разделение объектов обложения: а) в исключительном ведении какого-нибудь органа; б) с предоставлением другому органу ограниченного права — 1) параллельного использования того же источника дохода или 2) установления надбавок. II) Разделение доходных поступлений: а) на основании определенной пропорции; б) по системе, обеспечивающей какому-либо органу получение определенной суммы (например, на душу населения); в) распределение излишков сверх определенной суммы. III) Система взаимных пособий в форме: а) матрикулярных взносов ограниченных (например, максимальной суммой на душу населения) или неограниченных; б) союзных дотаций отдельным государствам — членам федерации. Не все из указанных форм финансовых взаимоотношений являются удовлетворительными; некоторые из них, наоборот, встречают весьма существенные возражения. В основе их лежит необходимость взаимного ограничения финансовых прав для достижения максимального эффекта и наиболее полного удовлетворения потребностей; к более сложной системе взаимоотношений, построенной на взаимных ограничениях и участии одного органа в поступлениях другого органа, ведет неизбежно происходящий параллельно централизации доходных источников процесс децентрализации расходов. Из всех возможных вышеизложенных форм взаимоотношений, наиболее правильной нам кажется форма участия в поступлениях. Первая форма, сводящаяся к параллельному использованию тех же объектов обложения союзом и союзными государствами, встречает прежде всего то возражение, что она может привести к двойному обложению (параллельное использование того же объекта по самостоятельно установленной системе) и во всяком случае может привести к неравномерности обложения по отдельным районам. При предоставлении права надбавок размер последних должен безусловно утверждаться центром, который должен также устанавливать и максимальный предел надбавок, но, поскольку возможна вариация нормы надбавок в границах этого предела, возможно и неравенство в обложении по Отдельным районам. Кроме того, наличие параллельного обложения заставляет каждый орган строить свою систему, имея в виду, что тот же объект подвергается на равных основаниях обложению другим органом, и поэтому платежеспособность данного объекта не может быть использована в полной мере. Эти недостатки не имеют почти места при второй форме взаимоотношений — при системе отчислений, из которых наиболее правильным является долевое участие в поступлениях доходов; при таком способе распределения поступлений обе стороны одинаково испытывают изменения конъюнктуры, в равной степени несут риск. Обеспечение получения определенной суммы устраняет ту неустойчивость и неопределенность, которую имеют иные виды отчислений, но ставит в невыгодное положение субсидирующий орган, возлагая на него весь риск недобора и колебаний поступлений. Отчисления сверх определенной фиксированной суммы вряд ли целесообразны, так как совершенно лишают одну из сторон выгод экономического развития страны, увеличения товарооборота и т. п., влекущих рост доходных поступлений. К таким результатам привела в Германии принятая в 1879 г. так называемая клаузула Франкенштейна, согласно которой вся сумма поступлений от таможенных пошлин и акцизов сверх 130 млн мар. отчислялась союзным государствам; то же имело место в Австралии (клаузула Брэддона). Поэтому нам кажется наиболее правильной система долевого участия, которое могло бы применяться в зависимости от размера поступлений: так, например, при наличии контрольных цифр или бюджетных предположений суммы поступлений, их превышающие, могут отчисляться из иного процента, нежели основные поступления.

Чрезвычайно важным является вопрос о методе распределения отчислений и иных пособий между отдельными союзными государствами и способе взимания с них матрикулярных взносов. Обычным методом отчислений является распределение пропорционально поступлениям или на душу населения. Первый метод может быть применен лишь там, где поступления распределяются более или менее равномерно по всей стране, отчисления же от таких доходов, которые поступают преимущественно в одних каких-либо особенно промышленно-торговых пунктах или местах жительства особо богатых плательщиков, не могут распределяться по тому же принципу участия в поступлениях, так как это ставило бы в особо выгодные и обеспеченные условия некоторые отдельные союзные государства в ущерб другим союзным государствам, может быть особо нуждающимся в поддержке. Поэтому отчисления от доходов, неравномерно распределяющихся по территории федерации, должны идти на образование эквализационного фонда, из которого производились бы отчисления по принципу платежеспособности, экономической мощности каждого члена федерации. Указанный принцип платежеспособности, экономической мощности необходимо провести и в отношении взимания матрикулярных взносов и распределения дотаций (субвенций). Матрикулярные взносы должны, во всяком случае, взиматься не пропорционально численности населения, что имело место в Германии и что сводило их к грубому, давно отвергнутому финансовой наукой и, почти повсеместно, практикой, поголовному налогу, а в зависимости от платежеспособности каждого союзного государства, как это выявляется в национальном доходе или по иным признакам. Что касается т. наз. матрикулярных взносов по существу, т. е. обязательных взносов членов федерации в союзный бюджет на покрытие общесоюзных расходов, то опыт показал невыгоды такой формы финансирования союза для обеих сторон: для союза — так как связывает выполнение им своих задач доброй волей членов федерации, и своевременным взносом платежей; для членов федераций — неопределенностью уплат. Кроме того, трудно найти масштаб установления размеров взносов каждым членом союза; невозможность же точно определить платежеспособность каждого из них, а тем более установление размера взносов пропорционально численности населения, ведет к неравномерности обложения, переобложению густонаселенных, но экономически слабо развитых государств. Система прямых дотаций и субвенций может вполне найти себе применение в федеральной финансовой системе, но при этом дотации должны во всяком случае распределяться в зависимости от платежеспособности члена федерации. Ни союз ни члены федерации не должны брать на себя, по нашему мнению, обязательства полностью покрывать бюджетные дефициты друг друга, так как это может вести к известному расточению средств. Но если покрытие дефицита за счет кредитных операций может вести к подрыву кредита государства, то может явиться более целесообразным покрытие дефицита за счет усиления взаимных пособий. Но это уже дело политики. Полное лишение союзных государств права заключения кредитных операций может быть не вполне целесообразно, но всякая кредитная операция союзного государства должна получать санкцию союзной власти, дабы сохранить единство системы, не повести к расстройству кредитного рынка единого для всей федерации, не ухудшить перспектив и положения союза или других членов федерации и т. д. Бюджет в большинстве федераций составляется, утверждается, исполняется и контролируется каждым органом — союзом и союзными государствами — самостоятельно, но некоторые расходы, в которых участвует союз, могут быть им контролируемы. Отсутствие сводного бюджета обыкновенно чрезвычайно затрудняет изучение финансового положения федерации. Большинство федераций проводит централизацию государственного кредита, вовсе запрещая союзным государствам самостоятельное заключение внешних займов и иногда ограничивая право заключения внутренних займов. Эмиссионный институт централизуется, и государствам — членам федерации — запрещается выпуск собственных денег. Обыкновенно долги отдельных государств принимаются на себя федерацией в связи с передачей ей главных доходных источников (Канада, Австралия и пр.).

В СССР финансовые взаимоотношения Союза и союзных республик построены по принципу централизации. Согласно ст. 1 союзной конституции 6 июля 1923 г. Союзу принадлежит «установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджета союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджета союзных республик». Союзу принадлежит также составление и утверждение единого государственного бюджета СССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик. В отношении государственного кредита решающая роль также принадлежит Союзу, который ведает «заключение внешних и внутренних займов СССР и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик». Изданное в развитие этой статьи союзной конституции «Положение о бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» от 29 октября 1924 г. установило систему отчислений в пользу республик части поступлений от общесоюзных доходов, при чем размер отчислений не был фиксирован; кроме того, ряд доходных источников (наследственный налог, лесной доход и др.) был полностью передан республикам. В случае, если самостоятельных и переданных Союзом доходов республики недостаточно для сбалансирования бюджета — дефициты, согл. ст. ст. 6 и 25 «Положения», покрываются из общесоюзных средств в дотационном порядке. Составленный каждой республикой и утвержденный ее законодательными органами бюджет поступает на рассмотрение союзного правительства и утверждается в составе «единого государственного бюджета Союза ССР».

Размер отчислений от общесоюзных доходов в законе не установлен. В 1923/24 и 1924/25 гг. были установлены разные проценты отчислений (для отдельных республик) от союзных прямых налогов, но в 1925/26 г. это было изменено, и были установлены отчисления в размере 99 % сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов и отчисления от ряда других общесоюзных доходов. В таких условиях некоторые республики свели в 1925/26 и в 1926/27 гг. свои бюджеты без дефицитов, а РСФСР имеет бюджетный остаток; обратно, для ЗСФСР, ТССР и УзбССР этих отчислений недостаточно, и они получают дополнительные дотации. Недостатком такой системы финансирования союзных республик является неравномерность обеспечения средствами, не считающаяся с экономической мощностью отдельных республик. Поэтому в 1927 г., когда был выдвинут вопрос о пересмотре положения о бюджетных правах вообще, возникла мысль о вариации размеров отчислений в зависимости от экономической мощности республик с тем, чтобы отчисления покрывали — вместе с самостоятельным и республиканскими доходами — известный минимум расходов (на душу населения). Одновременно в 1927 г. поставлен вопрос и о пересмотре порядка составления утверждения республиканских и единого союзного бюджетов.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«Ф»: Федеральные финансы, Финансирование, Финансовая наука, Финансовая политика, Финансовая политика дореволюционной России и СССР, Финансовое право, Финансовое управление, Фискальная монополия, Фискальные пошлины, «Ф».