Бюджетное право

Бюджетное право. Под Бюджетным правом разумеется совокупность тех законоположений и правил, которые определяют состав бюджета, его подготовку, прохождение и выполнение. Такое право, конечно, могло образоваться лишь тогда, когда создался правильный бюджет, т. е. когда вся сумма собираемых государственных доходов начала покрывать все государственные расходы и последние не собираются просто по мере надобности. Однако и ранее можно найти зародыши этого Бюджетного права. Бюджет представляет из себя совокупность узаконенных на определенный, обычно годичный, период государственных доходов и расходов. Таким образом в бюджете есть эти два основные элемента — доходный и расходный — и история их не одинакова.

Очень долго главное внимание государства было обращено именно на извлечение доходов. Соответственно с этим и борьба общественных классов за право контролировать государственные доходы и расходы долгое время была устремлена именно на доходы. Еще в феодальном государстве установилось правило, по которому монарх не мог взимать налогов со своих вассалов иначе как в исключительных, редких случаях, как: выдача дочери замуж, посвящение сына в рыцари и т. п.; если ему приходилось обращаться к ним за новыми налоговыми сборами, он должен был получить их согласие. Однако в большинстве европейских государств тот контроль, который производили сословные штаты за взиманием налогов и сборов, не мог утвердиться благодаря победе абсолютизма. Во Франции, например, Генеральные штаты, возникшие в начале XIV века, именно в связи с потребностью короля получать новые доходные источники, с 1614 г. не созываются, и абсолютный монарх оказывается неограниченным распорядителем всех государственных доходов и может облагать население по произволу. Однако такой порядок установился не повсюду. В частности, в Англии уже со времени Великой хартии вольностей, с 1215 г., и в особенности статута о взимании налогов, с 1297 г., установилось правило, что новые налоги и сборы не могут быть вводимы единоличной королевской властью: они требуют согласия представителей графств и городов, которые составили палату общин. Это правило много раз нарушалось в эпоху XVI и XVII вв., когда английские короли из династии Тюдоров и Стюартов пытались восстановить абсолютизм и в частности устанавливать своей властью налоги и сборы. Но оно никогда не было принципиально отвергнуто, и нарушение этого права явилось одной из причин Великой английской революции. К концу XVII в. в билле о правах оно было подтверждено; в XVIII в. за него начали борьбу американские колонии.

Другая сторона — право контроля над расходованием государственных средств — выдвинулась значительно позднее. Обычно сословные штаты были довольно равнодушны к тому, на что будут расходоваться государственные средства, и даже Английский парламент первоначально отклонял от себя подобный контроль. Только со времени билля о правах 1689 г., когда в Англии установилась окончательно конституционная монархия и правящий класс английских землевладельцев вместе с верхним слоем торгово-промышленного класса взял в свои руки управление государством, было признано, что ни один расход не может быть произведен без согласия парламента. Во Франции накануне революции главные требования наказов сводились к тому, чтобы без согласия Генеральных штатов не собирались налоги. Однако уже в Декларации прав 1789 г. и в позднейших конституциях, начиная с конституций 1791 г., было признано, что без согласия народного представительства не могут быть как взимаемы налоги и сборы, так и расходуемы. Это положение постепенно перешло в различные европейские конституции, которые вводились по мере крушения абсолютизма. Однако действительный объем бюджетных прав парламента был очень различен, в зависимости от соотношения социально-политических сил в стране.

Типичным образцом конституции, которая предоставляла парламенту полноту бюджетных прав, являлась бельгийская. Здесь парламент действительно должен был ежегодно вотировать все доходы и все расходы. В отличие от этого в других государствах, например, в Пруссии, устанавливалось, что пока не отменены законы, на основании которых взимаются данные налоги, правительство может их собирать, хотя бы парламент не дал на это специального согласия. Затем в области расходного бюджета устанавливалось, что есть некоторые расходы, которые основаны на законе и которые не могут быть изменены или отменены, пока не отменен соответственный закон. Такой порядок устанавливала, например, японская конституция и русское дореволюционное бюджетное право. При последовательном его проведении значительная часть государственных расходов, входящих в состав бюджета, оказывалась для парламента забронированной. Далее, в ранних немецких конституциях мы имеем бюджеты на больший срок, чем на один год. Большое значение также имеет, насколько подробно парламент рассматривает расходный бюджет. В этом отношении во Франции мы видим, что всякое расширение политического влияния парламента отражалось, между прочим, на этой стороне Бюджетного права: он получал возможность более подробно рассматривать роспись, вносить в нее изменения и т.д. Наконец, что весьма существенно, бюджетное право парламента могло ограничиваться необходимостью проводить бюджет не только через верхнюю, но и через нижнюю палату. Известно, что верхние палаты по своему социальному составу значительно отличались от нижних: для участия в этих верхних палатах устанавливался более высокий имущественный ценз, или даже они вообще составлялись полностью или частью из лиц, входящих в них по наследственному праву или по назначению короны. Так как Бюджетное право с особенной энергией отстаивалось теми классами, представительством которых являлись нижние палаты, то в течение XIX в. вообще установилось известное неравенство в области бюджетной компетенции между верхними и нижними палатами. Это особенно сказалось в Англии. С 1860 г. Нижняя палата признала, что лишь ей принадлежит право финансового законодательства. Однако вопрос получил окончательное разрешение лишь в эпоху 1909 — 1911 гг., когда Палата лордов отклонила внесенный Ллойд-Джорджем бюджет. 11 августа 1911 г. им был принят билль, по которому всякий финансовый закон, если он не будет одобрен палатой лордов в месячный срок, идет непосредственно на утверждение короля.

В связи с этим ставился вопрос о праве парламента отклонять бюджет и праве правительства собирать доходы и производить расходы при неутверждении бюджета. Опять-таки этот конфликт особенно остро происходил в странах, где правительство было независимо от парламента и где вообще, несмотря на формальное введение конституционного строя, главная власть оставалась в руках монарха, назначавшего и увольнявшего это правительство по своему произволу. Таков был конфликт 1862 — 1866 гг. в Пруссии, где победа осталась за королевской властью и за правительством с Бисмарком во главе, не обращавшими внимания на отказы Прусского парламента утвердить бюджет. С другой стороны, во Франции, когда Мак-Магон в 1877 г. хотел призвать к власти правительство монархического типа, несмотря на победу республиканцев на выборах Французская палата отказалась вотировать прямые налоги и угрожала отклонением бюджета в целом, которое, однако, не понадобилось, ибо Мак-Магон должен был уступить и призвать к власти республиканское правительство.

Таким образом главное значение для Бюджетного права в государстве имело наличие безответственного правительства, или порядок, при котором правительство оставалось у власти, пока оно пользовалось доверием палат и их избирателей. Проблема отклонения бюджета представляется наиболее острой в первом случае, т. е. в эпоху хронической борьбы между правительством и парламентом. Напротив того, если достаточно простого вотума недоверия или отклонения какого-либо закона, вносимого правительством, дабы заставить его уйти, нет вовсе надобности прибегать к такому громоздкому средству, как отклонение бюджета. При парламентарном строе Бюджетное право парламента могут быть даже значительно ограничены по форме, не ограничивая народных представителей по существу. Так, в Англии ⁴/₅ доходной сметы и ³/₈ расходной падают на так называемый консолидированный фонд, который не подвергается ежегодному бюджетному рассмотрению. Но так как английские палаты всегда могут изменить закон, на котором основан этот фонд, и это изменение не может встретить сопротивления короны, то фактически консолидированный фонд просто облегчает ежегодное рассмотрение сметы. Точно так же, если, например, ограничивается бюджетная инициатива палат, то Бюджетное право имеет совсем другое значение в государстве, где существует парламентарный строй, как в Англии и Франции, или в таких государствах, где правительство зависело политически только от монарха (Россия, Пруссия, Япония).

Следует указать, что исключительно узкое Бюджетное право существовало в России до революции. Правилами от 4 марта 1906 г. и основными законами от 27 апреля 1906 г. почти сводились к нулю бюджетные вотумы Государственной думы. Если она к сроку не вотировала бюджета, то сохранял свою силу бюджет прошлого года.

Само собой разумеется, и при парламентском строе идет ожесточенная борьба за бюджет не в стенах самого парламента, различные группы которого связаны с различными общественными классами. Так, долгое время социалистические партии, когда они являлись меньшинством, вотировали за отклонение бюджета, который являлся одним из выражений буржуазной эксплуатации. Однако большинство социалистических парламентских фракций в эпоху 1914 — 1918 гг. не высказались за отклонение бюджета и этим высказались за его утверждение

Бюджетное право не исчерпывается участием парламента и других государственных органов в утверждении бюджета. В него входят также правила, регулирующие самую выработку бюджета, исчисления доходов и расходов, большую или меньшую детализацию отдельных смет, отступления от общего порядка и отдельных отраслей государственной жизни (например, особые правила выражения в бюджете государственной промышленности, транспорта и т. д.).

Далее в него входят правила об исполнении бюджета, определяющие, кто должен производить расходы, узаконенные бюджетом, в какой мере может быть изменено назначение этих расходов, путем так называемого передвижения кредитов, как оплачиваются из государственных касс бюджетные расходы, как открываются кредиты, не предусмотренные сметой, как закрывается бюджетный год.

Все эти правила сохраняют свое значение даже и тогда, когда политически бюджетная проблема уже теряет свою прежнюю остроту.

Если обратиться к Бюджетному праву СССР, то можно видеть, что в нем хозяйственно-технический момент решительно преобладает над политическим. Советский строй построен на началах единства; между отдельными советскими органами не может быть тех конфликтов, которые имели место между парламентом и независимыми от них правительствами. Общая социальная база остается, несмотря на частичное различие интересов, например, городского и сельского населения, отдельных частей СССР и т. д., — поэтому главное значение в Бюджетном праве Союза ССР, это — именно экономическое. Бюджет СССР неразрывно связан с общей системой народного хозяйства, но в то же время он сам имеет первостепенную важность для этого хозяйства и для всего советского строительства и потому он обставляется рядом правовых гарантий, т. е. обеспечивается участием в его создании высших государственных органов, союзов и союзных республик.

Большое значение для Бюджетного права имело образование СССР. По конституции последнего единый государственный бюджет заключает в себе как доходы и расходы общесоюзные, так и бюджеты союзных республик. Общие положения, регулирующие единый бюджет СССР, были приняты второй сессией ЦИК СССР 2 октября 1924 г. Это был важнейший акт нашего Бюджетного права; однако в нем не содержалось точных указаний на подробное составление бюджета. Такие указания имелись в специальных правилах, иногда издаваемых в законодательном порядке, например, для составления бюджета на 1923/24 г., иногда в порядке инструкций НКФ и НКРКИ. В настоящее время СНК СССР приняты весьма подробные правила 30 июня 1925 г. о составлении бюджета на 1925/26 г. Что касается до исполнения бюджета, то здесь еще таких подробных правил нет, хотя имеются общие положения от 29 октября 1924 г. и некоторые бесспорные принципы бюджетной дисциплины, установленные практикой.

Содержание современного Бюджетного права СССР можно резюмировать следующим образом; в бюджет СССР входит, с одной стороны, роспись доходов и расходов Союза, а с другой — бюджеты союзных республик. Все доходы и все расходы разделяются на общесоюзные и республиканские, — главным образом соответственно тем ведомостям, к которым они. приурочены. Например: доходы и расходы Наркомпути, который является общесоюзным наркоматом, проходят по общесоюзной росписи; доходы и расходы по ВСНХ — наркомата, имеющегося и в Союзе и в республиках, — проходят и здесь и там; доходы и расходы наркомземов, которые имеются только в союзных республиках, проходят только по бюджетам последних. Кроме того, государственные налоги и неналоговые доходы распределены между Союзом и союзными республиками. Дефицит республик покрывается из союзных средств. Само собой разумеется, при этом органы Союза должны входить в рассмотрение того, насколько республиканские расходы необходимы. При выработке бюджета должны быть включены все доходы и все расходы ведомств как республиканских, так и союзных, за исключением доходов, которые особыми законами закреплены за ведомствами в качестве их специальных средств. Эти доходы и расходы исчисляются на один год, который у нас для бюджета установлен с 1 октября по 30 сентября. Все они выражаются в золотых рублях, которые совпадают с червонными. Можно вводить в смету лишь такие расходы, которые основаны на действующих законах, утвержденных штатах, планах и т. д., т. е. имеют надлежащее юридическое основание.

Все как доходные, так и расходные исчисления должны быть возможно точно обоснованы. Сметы промышленности, транспорта и связи построены на несколько иных началах, чем другие сметы, и оставляют больше свободы ведомствам.

Главная трудность этой стадии заключается в точном исчислении доходов; они не должны быть сознательно преуменьшаемы, но еще опаснее их преувеличение, так как тогда может оказаться дефицит при исполнении бюджета и неоткуда будет покрыть уже утвержденные расходы.

Сметы ведомостей как союзных, так и республиканских вырабатываются в этих ведомостях и затем рассматриваются в особых бюджетно-сметных совещаниях при НКФ СССР и союзных республик. Далее они объединяются в роспись общесоюзных расходов и в республиканские бюджеты. Эти последние утверждаются Совнаркомом и ЦИК союзной республики и оттуда идут в СНХ СССР. Предварительно Наркомфин объединяет их росписью союзных доходов и расходов, и таким образом образуется проект единого бюджета. Этот последний рассматривается в Госплане, а затем идет в Совнарком СССР. Если Совнарком СССР изменяет бюджет союзных республик, последние могут принять эти изменения или не согласиться с ними, — и тогда вопрос окончательно разрешается ЦИК СССР. Предварительно бюджет еще рассматривается в бюджетной комиссии ЦИК, которая с нынешнего года получает значение чрезвычайно важного органа по рассмотрению бюджета. Окончательно бюджет утверждается ЦИК СССР на его сессии.

Исполнение бюджета у нас определяется прежде всего правилом, что никаких бескредитных расходов производить нельзя, и должностное лицо, допустившее такой расход, несет уголовную ответственность. В общем все кредиты должны расходоваться по их прямому назначению. Однако возможно известное их передвижение. Так, народный комиссар по соглашению с Наркомфином может перевести кредиты из одного параграфа в другой, — параграфы являются основными делениями ведомственной сметы. Все государственные доходы должны собираться в кассе Наркомфина, и отступления от этого порядка могут быть лишь в силу специальных законов. Все кассы Наркомфина одинаково оплачивают и союзные и республиканские расходы — в этом заключается единство кассового исполнения бюджета, но оно не исключает того, что тем и другим доходам ведется особый счет. Ответственными за исполнение бюджета являются так называемые главные распорядители кредита, — так, например, народный комиссар по смете своего ведомства. Если в течение бюджетного года окажется необходимым произвести какие-либо расходы, не предусмотренные сметой, например, вызванные стихийными бедствиями, то подобные сверхсметные кредиты открываются постановлением Совнаркома из особого резервного фонда, который выделяется для таких непредвиденных случаев при самом составлении бюджета.

Исполнение бюджета не оканчивается в точный срок заключения бюджетного года, т. е. 30 сентября. Может быть ряд расходов, которые ведомство формально могло произвести по смете, но которое оно не по своей вине лишено было возможности произвести фактически. Поэтому дается еще льготный месяц. После него возможно расходование кредитов, установленных по прошлому бюджету, лишь в особо исключительных случаях, оговоренных законом.

После того как бюджет закончен, его исполнение проверяется в порядке финансового контроля, и об этом исполнении составляется надлежащий отчет.

Вышеуказанные положения охватывают собою важнейшие стороны современного

Бюджетное право, которое могло стать тем более на твердую почву, чем более было достижений на пути оздоровления самого бюджета.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«Б»: Баланс, Банк для внешней торговли, Банки, Банкнота, Банковская статистика, Банковская эмиссия, Банковые операции, Банкротство государственное, Биллон и биллонная монета, Биметаллизм, Биржа, Брюссельская международная финансовая конференция 1920 г., Брюссельская сахарная конвенция, Бумажные деньги, Бухгалтерские книги, Бухгалтерия, Бюджет, Бюджет государственный, Бюджетное право, Бюджеты некоторых иностранных государств, Бюджеты Советской России до образования СССР, Бюджеты СССР, «Б».