Субвенции

Субвенции. Субвенцией называется один из видов постоянных (ежегодных) пособий, выдаваемых или государством местным административно-территориальным единицам (у нас автономным республикам, губерниям и областям) или крупными административно-территориальным единицам более мелким единицам (областью — округам, губернией — уездам, уездами — волостям).

Обширность, разнообразие и растущая с развитием экономической жизни сложность задач, лежащих на государстве, побуждают государство возлагать на местные органы (области, губернии) удовлетворение большого числа потребностей населения. Совершенно так же и отдельные крупные административно-территориальные единицы с развитием местной жизни побуждаются силой вещей передавать более мелким единицам лежащие на них задачи (области и губернии — округам и уездам, эти последние — районам и областям). Постепенно значение самых мелких административно-территориальных единиц растет, и круг задач, возложенных на них, все увеличивается. У нас в СССР все большую роль начинают играть волости и районы.

В финансовом отношении эта передача государством лежащих на нем задач местным административно-территориальным единицам выражается в отнесении на местные средства все увеличивающегося количества расходов. Происходит так называемая децентрализация расходов, наблюдаемая и в СССР и в других странах, так как в отношении доходов в виде общего правила такой децентрализации не замечается. Косвенные налоги повсеместно сосредоточиваются в руках государства, так как организация взимания их, будучи весьма сложной, осуществима более экономно лишь при сосредоточении взимания косвенных налогов в руках государства. То же самое имеет место и в отношении большинства прямых налогов (как подоходный, промысловый и сельскохозяйственный налоги). Местных доходов на покрытие всех местных расходов не хватает. Выходом из этого является предоставление государством местам части собираемых ими доходов в виде пособий. Пособия могут предоставляться в различных формах. Так, отчисления от государственных налогов и сборов являются не чем иным, как известным видом пособий. Обычно различают три вида пособий. Государство предоставляет отдельным административно-территориальным единицам денежные средства на покрытие дефицита или на усиление их средств. Пособия в таком виде называется дотациями. Если дотация выдается на удовлетворение определенной местной потребности, например, на устройство дороги, постройку моста, постройку школьных зданий или содержание школ, выдачу заработной платы учительскому персоналу и т. п., то такие пособия называются целевыми дотациями. При назначении дотаций не имеет значения, расходует ли местная единица из своих средств какую-нибудь сумму на удовлетворение данной потребности, и могут быть случаи, когда данная потребность удовлетворяется целиком за счет получаемого пособия (дотации). В тех случаях, когда выдача пособия обусловливается обязательным расходом на те же потребности из местных средств, эти пособия называются Субвенциями. Те же различия имеют место и в отношении пособий со стороны крупных административно-территориальных единиц более мелким единицам. Таким образом Субвенции могут быть определены как участие в той или иной доле со стороны государства (или крупной административно-территориальной единицы) в расходах по удовлетворению данной бюджетной единицей определенной потребности. На Западе наибольшее развитие государственные пособия получили в Англии и во Франции. В Англии эти пособия развивались как в виде дотаций, так и в виде Субвенций; во Франции роль дотаций ничтожна, и преобладают пособия в форме Субвенций.

Система Субвенций признается в настоящее время наиболее целесообразной формой участия средств государства в местных бюджетах. Преимущества субвенционной системы перед системой дотаций заключаются в следующем: 1) необходимость участвовать собственными средствами в удовлетворении потребности, на которую получается Субвенция, побуждает местные органы стремиться к более правильной организации хозяйства, к более тщательному согласованию своих расходов с доходами и к соблюдению необходимой экономии в расходах для того, чтобы располагать средствами для удовлетворения всех потребностей, в том числе и той, на которую получается субвенция; 2) система Субвенций дает возможность государству усиливать и регулировать удовлетворение тех потребностей, которые признаются наиболее важными и неотложными; 3) при системе Субвенций облегчается контроль со стороны государства за использованием пособий по их прямому назначению, и 4) система Субвенций дает возможность устанавливать размер пособий соответственно степени удовлетворения данной потребности и платежеспособности отдельных административно-территориальных единиц. Самым сложным и трудным является установление платежеспособности населения отдельных административно-территориальных единиц. При системе обложения, принятой в СССР, показателем платежеспособности населения крупных территориальных единиц может служить размер поступлений на душу сельского населения по сельскохозяйственному налогу с учетом размера поступлений по подоходному и промысловому налогам на душу всего (городского и сельского) населения данной единицы, плотности населения и эффективности затрат. Этот показатель может быть принят в качестве временного; в дальнейшем на основании отчетных данных об исполнении местного бюджета, о состоянии местного хозяйства и других сведений возможно будет сделать более точное распределение отдельных единиц по платежеспособности их населения. Что касается степени удовлетворения субвенируемых потребностей в отдельных административно-территориальных единицах, то в качестве показателя может быть принят выведенный указанным выше способом показатель платежеспособности населения. Действительно, чем выше платежеспособность населения отдельной административно-территориальной единицы, тем, как общее правило, выше степень удовлетворения потребностей населения данной единицы. В дальнейшем, когда местами будут разработаны планы сетей школ, лечебниц, ветеринарных и агрономических пунктов и безрельсовых (гужевых) дорог, возможно будет установить более точно степень удовлетворения отдельных потребностей по каждой административно-территориальной единице.

Основным вопросом при назначении пособий местным органам в форме субвенции является вопрос — устанавливать ли субвенцию на отдельную «сметную единицу» — например, на содержание школьного комплекта, на содержание больничной койки, агрономического участка и т. п., или на отдельную сметную статью — например, на заработную плату, на приобретение учебных пособий, медикаментов и т. п. Первая форма субвенций, т. е. установление субвенций на «сметную единицу» в целом, имеет то весьма существенное преимущество, что при этой форме местам предоставляется известная свобода в распределении получаемых ими путем пособий средств например, в годы, благоприятные в отношении эпидемий, возможно, благодаря сокращению расходов на медикаменты, увеличить затраты по ремонту инвентаря или зданий лечебниц и т. п. Установление же субвенций на отдельные сметные статьи, например, на заработную плату, может повести к недостаточному обеспечению учреждений средствами на операционные и хозяйственные расходы при увеличившихся штатах. Сторонники установления субвенций на отдельные сметные статьи, в частности на заработную плату, в качестве главного довода обычно ссылаются на необходимость обеспечить для работников на местах некоторый минимальный уровень заработной платы. Казалось бы, что этой же цели можно было бы достигнуть, поставив в числе условий назначения субвенций оплату труда работников на местах не ниже известного минимума.

У нас с восстановлением местных финансов была установлена система дотаций. Из специального дотационного фонда, образуемого в размерах, определяемых ежегодно СНК, выдавались по ходатайствам СНК автономных республик и губернских (областных) исполкомов пособия на покрытие дефицита по местному бюджету в тех случаях, «когда поступления местных доходов не обеспечивали выполнения наиболее существенных местных расходов, несмотря на полное использование всех местных источников дохода». Несмотря на непродолжительность своего существования, система дотаций выявила невозможность достигнуть при ее посредстве правильно построенных и реальных бюджетов. На местах не стремились свести свой бюджет без дефицита путем сокращения размаха в своих начинаниях; наоборот, стремились составлять бюджет с возможно большим дефицитом и притом так, чтобы при рассмотрении в центре дать возможно меньше материала для сокращения расходной части. Бывали случаи, когда при внимательном рассмотрении в центре бюджета, сведенного с значительным дефицитом, последний уменьшался в несколько раз и даже сокращался до нуля. При рассмотрении бюджетов в центре приходилось затрачивать массу труда и времени на проверку и исправление расчетов, т. е. на переделку того, на что на местах было затрачено весьма много и времени и труда. При составлении бюджетов на 1924/25 г. государство отказалось от системы дотаций и окончательно перешло к субвенционной системе. По бюджету на 1924/25 г. был выделен особый целевой фонд на оказание пособий местным бюджетам в виде участия государства в определенных расходах. По ориентировочному бюджету этот фонд был установлен в размере 42 млн. руб. и затем увеличен до 50,2 млн. руб. В 1925/26 г. на выдачу субвенций было израсходовано 87,8 млн. руб.; в 1926/27 г. ассигновано по союзному бюджету на выдачу субвенций 38,2 млн. руб. Означенная сумма распределяется между союзными республиками следующим образом: РСФСР — 17 млн. руб., УССР — 2 млн. руб.; БССР — 500 т. руб.; ЗСФСР — 15,2 млн. руб.; Турк. ССР — 1,1 млн. руб. и УзбССР — 2,4 млн. руб. Распределение пособий между отдельными административно-территориальными единицами, входящими в состав союзной республики, предоставлено СНК союзной республики. Согласно декрета СНК РСФСР от 10 сент. 1926 г. установлено следующее распределение государственного субвенционного фонда на 1926/27 г. Субвенции назначаются: а) на заработную плату по 34 административно-территориальным единицам, распределенным в соответствии с их экономическим положением и мощностью местных бюджетов на 3 группы, и б) на дорожное, школьное, больничное и ветеринарное строительство по 44 административно-территориальным единицам, распределенным в соответствии с мощностью их бюджетов на 4 группы. Субвенции на строительство назначаются в процентном отношении к расходам, предусмотренным по местным бюджетам 1926/27 г. на каждый вид строительства (считая в том числе и субвенционное пособие), а именно — в размере 40 % для административно-территориальных единиц первой группы, 50 % для второй группы, 60 % для третьей группы и 66 ²/₃ % для четвертой группы, но не свыше установленных СНК для каждой административно-территориальной единицы предельных сумм государственного участия. Что касается пособий на заработную плату, то пособия назначаются следующим группам работников в сельских местностях: учителям школ I и II ступени, а также школ-семилеток, девятилеток и крестьянской молодежи и учебно-воспитательному персоналу детских домов; врачебному и среднему медицинскому персоналу участковой больничной сети и других медицинских учреждений; агрономам, ветеринарным врачам и ветеринарным фельдшерам сельской участковой агрономической и ветеринарной организаций; народным судьям и народным следователям сельской участковой сети; кроме того, назначаются государственные пособия в городах с населением до пятнадцати тысяч человек учителям школ I ступени, учебно-воспитательному персоналу детских домов, врачебному и среднему медицинскому персоналу, участковой больничной сети и других медицинских учреждений. В этом списке обращает внимание значительное число объектов субвенирования, что в результате ведет к дроблению выдаваемых в виде пособий сумм и к усложнению отчетности местных органов.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«С»: Самообложение, Сахарный заем, Сберегательные кассы, Свободная наличность, Серебро, Смешанные общества, Специальные сборы, Специальные средства, Страхование, Субвенции, «С».