Местный бюджет СССР

Местный бюджет СССР. Местными бюджетами обычно называют бюджеты низших, чем государство, административно-территориальных единиц — областей, губерний, уездов, волостей, районов и городов. История законодательного регулирования местного хозяйства и бюджета в Советском государстве начинается декретом СНК от 3 декабря 1918 г. «О денежных средствах и расходах местных финансов». Объем местных финансов был установлен в декрете очень широко, была проведена дифференциация бюджетов, права местных советов, в особенности в области доходов, устанавливались с большей определенностью. Однако регламентация местных финансов не могла в то время оказать существенной поддержки. Местное хозяйство, пришедшее за время войны в состояние значительного разрушения, требовало больших расходов на свое восстановление, а между тем доходы неизменно сокращались. В связи с финансовой политикой того периода места постепенно теряли свои источники доходов. Отпали доходы от обложения недвижимых имуществ, от оброчных статей, коммунальные предприятия становились дефицитными. К тому же при быстром обесценении денег взимание налогов по твердым ставкам теряло всякое значение. Немного давали и вводившиеся местами, вопреки декрета, самочинные налоги. Недостаток в средствах заставил места обращаться за помощью к государству, и постепенно местные расходы стали переноситься с местного бюджета на государственный или производиться местами за счет пособий из общегосударственных средств. В 1920 г. слияние местного и государственного бюджетов, фактически почти осуществленное, получило окончательное оформление в резолюции II сессии ВЦИК (в июне 1920 г.), п. 5-й которой предписывал: «разделение бюджета на общегосударственный и местный отменить и в дальнейшем местные расходы и доходы включать в общегосударственный бюджет».

Происшедший в начале 1921 г. поворот в финансовой экономической политике коренным образом изменил всю политику и в области местных финансов. Стремление разгрузить государственный бюджет выдвинуло вопрос о восстановлении местных бюджетов и изыскании методов и способов их финансирования.

Декретом от 22 августа 1921 г. были установлены для образования местных средств процентные отчисления «от всех поступающих по каждой губернии сумм промыслового и других прямых государственных доходов». Затем было предоставлено губернским съездам советов устанавливать к этим налогам надбавки и, кроме того, устанавливать и взимать на указанных в декрете основаниях местные налоги и сборы. Суммы поступающих отчислений, надбавок, местных налогов и сборов, а также доходов от коммунальных предприятий должны были зачисляться в государственные доходы, «но поступившие денежные знаки — бронироваться в полных суммах за местными исполкомами по принадлежности для производства расходов на удовлетворение потребностей местного значения, перечень которых устанавливается Наркомфином по соглашению с соответствующими ведомствами».

Этим декретом еще не устанавливалось разделение государственного и местного бюджетов; имелось лишь в виду дать возможность местам подготовиться к такому разделению путем выяснения возможных доходов. Через полтора месяца — 10 октября 1921 г. — было издано Постановление IV сессии ВЦИК «о мерах по упорядочению финансового хозяйства». П. 5-й Постановления гласит: «отменить объединение общегосударственного и местного бюджетов, предложив Нар. ком. фин. с заинтересованными ведомствами в кратчайший срок разработать систему этих последних». Одновременно декретом ВЦИК от 10 же октября 1921 г. «О порядке составления финансовых смет доходов и расходов на 1922 г.» предписывалось (раздел VI) не включать в общегосударственный перечень расходов, имеющих местный характер, равно как и устанавливаемые для покрытия этих расходов местные сборы и местные доходы. Наконец 10 декабря были изданы Постановления ВЦИК и Сов. нар. ком. «о местных бюджетах» и «о местных денежных средствах» и «перечень расходов, подлежащих отнесению на местные средства». Этими постановлениями устанавливались как объем местных расходов, так и виды местных налогов, равно как порядок и способ составления, рассмотрения и утверждения местных бюджетов. Таким образом с 1 января 1922 г. можно считать восстановленной систему местных финансов.

Составление и исполнение местных бюджетов в первый год (1922) представило чрезвычайные трудности; население за пять протекших лет отвыкло от налогов и утратило сознание необходимости их уплаты; вопрос об уплате за коммунальные услуги почти до половины 1922 г. оставался в неопределенном положении; налоговый аппарат только начинал налаживаться; у руководителей местного хозяйства не было никакого плана восстановления и развития местного хозяйства, и им трудно было сразу перейти на соблюдение строгой экономии в расходах; самый объем местных расходов не представлял собой определенной величины и постоянно возрастал вследствие перенесения на местные средства все новых и новых расходов. Правда, в то же время были увеличены отчисления от промыслового налога, но этим не было устранено имевшее место несоответствие между предоставленными местам средствами и возложенными на них расходами. Бюджеты за 9 месяцев 1922 г. были сведены с значительным дефицитом и не являются показательными. Но все же уже в этот первый период восстановления местных бюджетов система местных финансов дала возможность уловить ряд местных доходов, которые не были бы получены при централизованном управлении, и тем значительно содействовала уменьшению эмиссии.

Восстановление местных бюджетов различные ведомства стремились использовать в своих интересах путем переложения целого ряда расходов на места; это переложение производилось совершенно бессистемно, без всякого отношения к источникам доходов мест. Какие размеры приняло это переложение на местные средства различных расходов центральными ведомствами, показывает то обстоятельство, что ВЦИК вынужден был издать специальный декрет (от 17 августа 1922 г.) «О порядке передачи расходов из общегосударственного бюджета в местные бюджеты». Местный бюджет на 1922/23 г. по Союзу за исключением Закавказской республики и Дальневосточной области был сведен по расходам в сумме 384,7 млн рубл. и по доходам — в сумме 335,7 млн руб., с дефицитом в49 млн руб. В среднем на душу населения расходы составили 2 р. 90 к., доходы — 2 р. 53 к. В начале 1923 г. в связи с изменениями в налоговой политике выяснилась необходимость изменений в строении налоговой части местных доходов: с развитием хозяйства на местах все труднее становилось удовлетворять разнообразные потребности из губернского центра; необходимо было привлечь к строительству более мелкие единицы — не только уезды, но и волости. Все это выдвинуло на очередь вопрос о пересмотре изданных разновременно положений, относящихся к местным финансам. Работа по пересмотру различных отдельных положений и по составлению нового положения несколько затянулась и лишь в конце 1923 г. (12 ноября) было, утверждено Временное положение о местных финансах. С изданием в 1923 г. Временного положения о местных финансах в связи с изданными в том же году Положениями: «об имуществах местных советов» (12 ноября), «об управлении местной промышленностью, об использовании и расходовании государственных имуществ», «о кредитных операциях местных советов», «о коммунальных банках» и рядом других, менее важного значения, мы имеем в значительной степени увязанную систему местных финансов. К концу 1923 г. организационный период местных финансов можно считать законченным, и начинается второй период — развития местных финансов и их укрепления, характеризуемый ростом местных бюджетов не вследствие переноса на местные средства новых расходов, а вследствие развития местного хозяйства, благодаря проявленной на местах энергии, настойчивости и значительной хозяйственной инициативы в деле подъема и развития местного хозяйства. В этом отношении местами, при содействии центра, проделана громадная работа.

Запоздание с изданием Временного положения о местных финансах имело своим следствием то, что уже по прошествии года с небольшим, т. е. в начале 1925 г. начали раздаваться на местах и в прессе указания на необходимость пересмотра Временного положения о местных финансах. Указывалось на необходимость значительных изменений и исправлений в системе регулирования местных бюджетов, на затруднения для мест, вызываемые затягиванием рассмотрения в центре местных бюджетов и т. п.

Все это поставило на очередь вопрос о коренном пересмотре Временного положения о местных финансах. К работе по пересмотру Временного положения Наркомфин Союза приступил в конце 1925 г. и 25 апреля 1926 г. на 2-й сессии III созыва ЦИКа Союза было утверждено Положение о местных финансах, введенное с 1 октября 1926 г.

Новое Положение о местных финансах устанавливает широкую децентрализацию системы местных финансов «на основе и в пределах настоящего Положения» (ст. ст. 3 — 6), предоставляя союзным республикам организационные и регулятивные функции в области местного бюджета. Положением о местных финансах союзным республикам предоставлено: устанавливать право и обязанности местных советов в области местных финансов, порядок распределения между отдельными административными единицами местных доходов и расходов, дифференциацию местных бюджетов и т. д.; на союзные республики возложено также установление перечней расходов и доходов, подлежащих включению в «бюджеты районные, волостные, городские и им соответствующие», признаваемые новым Положением «основными» бюджетами. Коренное изменение вносит новое Положение о местных финансах в систему финансирования местных бюджетов, предоставляя союзным республикам по своему усмотрению устанавливать финансирование местных бюджетов или в порядке субвенций или в порядке дотаций.

В области взаимоотношений между государственным и местным бюджетом Положение о местных финансах 1926 г. значительно усилило местный бюджет как путем передачи на государственный бюджет ряда расходов — в общем на сумму около 25 млн руб., так и путем увеличения с 41,5 до 66 ²/₃ % отчисления от поступлений по сельхозналогу, увеличения с 45 до 50 % отчислений от промыслового налога, увеличения с 30 до 40 % отчислений от местных доходов, возмещения расходов по удовлетворению коммунальными услугами учреждений военного ведомства и передачей в местные средства основной судебной пошлины, взимаемой в народных судах, содержимых на местном бюджете.

В общем усиление местного бюджета по линии доходов должно было дать в местные средства около 140 млн руб. (по бюджету на 1925/26 год.)

Таблица 2-я

Расходы	1923/24 г.	1924/25 г.	1925/26 г.	1926/27 г.
	Млн руб.
I. Администр.-судебн.: а) администрат. учрежд. б) охрана общ. порядка в) органы юстиции	80,1 32,3 11,5	134,0 58,0 15,8	188,5 79,2 21,7	214 89 25
Итого Увеличение в % II. Культурно-социальные: а) народное образование б) народное здравоохран. в) социальное обеспечен.	123,9 - 149,8 79,8 8,6	207,8 67,7 % 228,5 110,8 14,6	289,4 34,5 % 329,3 153,5 21,3	329 13,8 % 429 197 34
Итого Увеличение в % III. Хозяйственно-производств.: а) сельское хозяйство б) местная промышленн. в) коммунальные предпр. г) коммунальное хозяйство д) дорожное дело е) отчисления в фонды	238,2 - 19,0 2,5 100,1 79,3 7,4 -	353,9 48,6 % 32,3 4.1 128,7 96,8 15,6 -	504,1 42,4 % 50,1 9,9 170,2 128,6 27,7 49,4	661 31,1 % 69 28 202,6 150,0 32,4 131,2
Итого Увеличение в % IV. Прочие: а) военвед б) особые расходы в) погашение задолженн. г) отчисления в фонд рег.	208,3 - 8,0 29,4 12,9 28,5	272,5 30,8 % 12,7 82,7 38,7 52,1	435,9 60,0 % 17,6 80,2 62,8 67,2	618,2 41,9 % 23,0 103,6 52,8 71,5
Итого	78,8	286,2	217,8	250,9
Всего по бюджету	649,3	1.020,4	1.447,2	1.859,4

Из таблицы 2-й видим, что наибольшее увеличение (в процентном отношении) по отдельным годам дают хозяйственно-производственные расходы, наименьшее — административно-судебные; культурно-социальные расходы растут быстрее административно-судебных, но отстают в своем росте от роста административно-хозяйственных расходов.

Исполнение бюджета как по доходам, так и по расходам превышает назначения; процент выполнения по отдельным годам был следующий:

	в 1923/24 г.	в 1924/25 г.	в 1925/26 г.
	(в процентах)
По доходам По расходам	108.2 100,7	115,8 110,5	109.6 104,0

В области выполнения доходов замечается более высокий процент собственно местных доходов, сравнительно с доходами государственного характера; налоговые доходы дают более высокий процент выполнения, чем неналоговые. В области выполнения расходов наибольший процент выполнения дают административно-судебные расходы, культурно-социальные расходы показывают более или менее значительное недовыполнение, как это видно из следующей таблицы:

	Процент выполнения
	в 1923/24 г	1924/25 г	в 1925/26 г
По доходам Местные доходы Доходы гос. хар. Налогов доходы Неналоговые доходы По расходам Администр.-судебн. Хозяйств.-произв. Культурно-социальн.	108,1 96.7 - - 108.1 102.5 89,3	108,0 108,1 114,9 100,2 116,3 103,1 93,0	105,1 94,3 109,4 97,9 103,1 104,9 88,7

Наибольший местный бюджет имеет РСФСР, наименьший — ТССР. Общие итоги местного бюджета по отдельным республикам за 1924/25 г. (последний год, по которому имеются отчетные данные) выражаются в следующих цифрах:

Местный бюджет в 1924 25 г. по отдельным республикам:

	РСФСР	УССР	БССР	ЗСФСР	УзбССР	ТССР
	Млн руб.
Доходы Расходы	765,2 737,1	205,0 196,6	21,3 20,6	45,4 44,9	17,7 16,8	4,6 4,4

Что касается структуры местных бюджетов по отдельным республикам, то данные за 1924/25 г. (по отчету) приведены в следующей таблице:

Республики	Доходы (в %)			Расходы (в %)
	Нало- говые	Ненало- говые	Прочие	Админ.-судебн	Культ.-соци- альные	Хозяй- ственн.-произв.	Прочие
РСФСР УССР БССР ЗСФСР УзбССР ТССР	41,8 35,2 43,7 34,8 59,9 45,3	39,7 45,7 29.2 43,7 27,2 27,5	18,5 19,1 27,1 21,5 12,9 27,2	20,9 18,4 14,6 21,6 33,3 40,8	35,9 30,0 38,9 33,0 35,8 29,2	24,7 35,2 11,4 29,3 17,1 12,3	18,5 16,4 35,1 16,1 13,8 17,7
По Союзу	40,4	40,8	18,8	20,6	34,6	26,4	18,4

В 1922 году местный бюджет был представлен всего лишь 40 административно-территориальными единицами, да из них собственно бюджеты представили всего лишь 28 губерний; остальные же представили, строго говоря, лишь материалы для составления бюджетов; в 1922/23 г. бюджеты уже были представлены 82 административными единицами и только в 1923/24 г. местный бюджет был представлен всеми административными единицами, входящими в республики Союза; в 1925/26 г. мы уже имеем дифференцированные бюджеты по всем союзным республ. Рост местных бюджетов за время с 1923/24 бюджетного года виден из таблиц 1-й и 2-й, в которых приведены данные из отчетов по исполнению бюджетов за три года (данные за 1925/26 г. не являются окончат.) и ориентиров. данные по бюджету на 1926/27 г.

Таблица 1-я.

Доходы:	1923/24 г.	1924/25 г.	1925/26 г.	1926/27 г.
	Млн руб.
А. Местные: а) надбавки к госналогам б) местные налоги	135,9 52,8 1)	179,2 71,1	271,4 91,5	352,9 98,5
Итого налогов в) местные неналоговые г) разные поступления	168,7 251,1 31,2	250,3 364,9 44,1	362,9 473,1 49,4	451,4 564,0 49,4
Всего местных Б. Государственные: а) отчисления от госналогов б) отчисления от госдоходов	471,0 87,5 24,7	659,3 142,0 43,5	885,3 169,7 83,9	1.061,8 345,5 96,3
Итого государств.	112,2	185,5	253,6	441,8
Всего местн. и государственных В. Прочие: а) государственные пособия б) возм. расх. по военведу в) целевые пособия г) пособия из фонда регулиров. д) займы е) недоимки и остатки	583,3 26,6 - - 23,7 - 20,8	844,8 64,1 - - 51,6 21,7 77,0	1.139,0 114,4 - 28,8 69,9 38,7 118,0	1.506,6 44,9 12,0 33,0 65,7 61,2 137,6
Итого	71,1	214,4	369,8	354,4
Всего по бюджету Увеличение в %	654,4 1) -	1.059,2 61,8 %	1.508,8 42,4 %	1.861,0 23,3 %

¹⁾ Без волостного сбора.

В заключение приводим справку о доходах и расходах по местным бюджетам дореволюционного времени. Эти сведения относятся по земским бюджетам к 1913 г., по неземским бюджетам к 1913 г., по бюджетам городских поселений к 1912 г. и по мирским бюджетам к 1905 г. То обстоятельство, что доходы и расходы относились к разному времени, имеет известное влияние на общие итоги расходов и доходов, но это влияние не может быть особенно значительным, так как все земские доходы и расходы (по земским и неземским губ.) составляют 50.3 % всех местных доходов и расходов в современных границах СССР, городские 39,2 % и мирские 10,5 %.

Местные доходы и расходы в дореволюционное время (в тысячах руб.).

	Земск.	Городск.	Земские не земск. губ.	Мирские	Всего
Доходы Расходы	274.007 273.988	231.872 231.395	23.426 22.731	70.652 65.726	599.957 593.840

При сравнении с современным бюджетом необходимо учесть разницу в объеме довоенного местного бюджета с современным и покупательную силу современного рубля.

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«М»: Матрикулярные взносы, Медные деньги, Местная промышленность, Местные имущества, Местные налоги и сборы, Местные финансы, Местные финансы по отдельным государствам, Местный бюджет, Местный бюджет СССР, Министерство финансов, Монета, Монетная регалия, Монетная стопа, Монетные конвенции, Монетные союзы, Монетный доход, Монометаллизм, Монополия внешней торговли, «М».