Местный бюджет

Местный бюджет. Местный бюджет есть расчет ожидаемых доходов и предстоящих расходов, т. е. финансовый план ведения местного хозяйства на определенный срок. Понятие местного хозяйства предполагает составление плана местного хозяйства на местах теми органами, которые его будут проводить в жизнь и которые, следовательно, должны иметь возможность отвечать за него в полной мере. Другими словами, при построении Местного бюджета принцип децентрализации является основным. Но никогда не следует упускать из виду, что в основе децентрализации лежит начало целесообразного деления функций между государством и общинами, при чем право определения их компетенции принадлежит государству как верховному носителю власти. Поэтому государство сохраняет за собой право, во-первых, устанавливать известные правила составления бюджетов, например, в виде предписания соблюдать одну и ту же форму последних; во-вторых, право надзора и контроля с целью предотвращения таких действий, которые вредны с точки зрения в общегосударственных интересах, например, введение незаконных налогов.

В тесной связи с этим принципом стоит другой принцип — определенности. Местный бюджет должен иметь строго очерченные и устойчивые границы. Только при таких условиях и можно строить целесообразный план ведения местного хозяйства. Если же этой устойчивости нет, если границы Местного бюджета постоянно меняются, — нет надлежащей обстановки для рационального ведения местного хозяйства.

Практически оба отмеченные нами принципа — децентрализации и определенности, не везде проведены в жизнь. Мы наблюдаем нередко отклонения то от того, то от другого, то от обоих вместе.

Мы встречаем государства, где права мест по составлению бюджета и по его осуществлению значительно ограничены или выше стоящими коммунальными органами, или органами административными, или теми и другими вместе. Наиболее резкий пример нарушения принципа децентрализации представляет собою структура местного бюджета Франции. Порядок составления и прохождения местных бюджетов здесь следующий. В общинах проект росписи составляется мэром, как общинным органом, рассматривается и одобряется муниципальным советом, и в том случае, если не превышает трех тыс. франков (в настоящий момент свыше 30 т. франков) утверждается префектом, а свыше — декретом. Бюджет департаментов составляется префектом, рассматривается и одобряется генеральным советом и утверждается декретом.

В СССР по действующему Положению о местных финансах губернскому или областному центру предоставлено право ежегодно перераспределять доходы и расходы между уездами и губерниями. Уезды в свою очередь перераспределяют их между уездами, волостями и городами. Сметы, составленные местными советами, нуждаются в утверждении высшего по рангу совета, например, волостные сметы утверждаются уездным исполнительным комитетом.

Децентрализованный бюджет мы встречаем в Германии, Англии, Италии, С.-американских с. штатах и др. государствах В Германии бюджет составляется местными исполнительными коммунальными органами и утверждается местными коммунальными представительными органами различного наименования. Так, в Пруссии ежегодно, не позже января, магистрат обязан составить общинный бюджет, при чем в законе отсутствуют указания на однообразную форму составления бюджета — это всецело предоставлено самим общинам. Составленный бюджет представляется для обозрения всех заинтересованных лиц в течение 8 дней, копия его посылается надзирающему правительственному чиновнику. Бюджет утверждается общинными представителями.

В Баварии тот же порядок связан с широкими правами представления возражений со стороны всех заинтересованных лиц, которые могут быть заявлены в течение 14 дней после составления его и представления для общего обозрения. В Вюртемберге, в небольших городах и селениях, налогоплательщики, уплачивающие четвертую часть на недвижимость, строения и промышленность, имеют право на составление как самостоятельных бюджетов!, так и права возражения против бюджета, составленного общинными властями.

В Бадене составленный местными исполнительными общинными органами бюджет представляется в течение 8 дней для обозрения всех заинтересованных лиц, которые имеют право делать замечания и возражения и получать за специальное вознаграждение копии с них. Аналогичный порядок существует и в Гессене.

В Англии же местные союзы и общины, как общее правило, независимы в своей работе, каждый в своей области. Контроль высших союзов графств или государства проявляется в точно определенных случаях. Например, при займах требуется одобрение графства и разрешение центра. Связь с центром проявляется только в форме представления отчета о своей, работе.

В Италии по общему правилу составление проекта бюджета лежит на синдике. Муниципальная юнта (городская управа) официально не отвечает за несвоевременное представление проекта, хотя фактически и принимает участие, в его составлении. Для предварительного рассмотрения бюджета муниципальные советы, которые бюджет рассматривают и принимают, могут выделить специальные комиссии, что обычно и делается.

Содержание коммунального бюджета и его форма в значительной степени зависят от объема коммунального хозяйства, для которого он составляется. В мелких общинах он прост. В крупных же он становится большим и развитым.

Первый вопрос, который приходится решать при построении бюджета, — это вопрос о его делении на различные сметные подразделения: отделы, главы, параграфы и т. п. Объем и значение этих делений не есть только вопрос большего или меньшего удобства, но и вопрос об объеме прав распоряжения бюджетными назначениями для различных исполнительных и подотчетных органов коммун. Общий принцип тот, что ни один расход, не указанный в бюджете, не может быть произведен, равно как не может быть использован и непоказанный в нем источник дохода. Далее, расходы могут быть сделаны только по прямому своему назначению. Передвижение кредитов с одного назначения на другое если и допускается, то в очень тесных границах, например, только в пределах параграфа или литеры. То и другое предписание имеют очень важное значение, так как они придают прочность бюджетным планам. Иначе этот план ничего не стоил бы, так как его всегда можно было бы нарушить.

Принципы деления бюджета и объем последнего на практике весьма различны. Прежде всего следует остановиться на делении бюджета на обыкновенный и чрезвычайный. Необходимо заметить, что эти понятия чрезвычайно расплывчаты и мало определенны. Под первым понимается удовлетворение потребностей, постоянно повторяющихся и за счет постоянных доходов, а под чрезвычайным бюджетом — тот, который имеет целью удовлетворять потребности случайного, редкого характера и за счет экстраординарных доходов, например займов. Практически однако это деление строго выдержать нельзя, потому что и чрезвычайные потребности обычно повторяются, например постройка трамвайных путей и т. п. Тем не менее на практике оно очень распространено. Мы его встречаем в Англии, в Германии, во Франции, Австрии, Италии. Оправдание ему видят в том, что оно позволяет лучше выяснить, какие потребности могут и должны быть удовлетворены из обыкновенных бюджетных средств и какие должны быть частично перенесены на будущие поколения, ибо плодами от таких затрат будут пользоваться и они.

Едва ли это соображение можно считать убедительным, уже по одному тому, что провести точную грань между обыкновенными и чрезвычайными потребностями, как мы уже указывали выше, нельзя. Эта неясность может открыть дорогу для различных злоупотреблений, при чем главною их целью будет стремление перенести по возможности побольше, расходов в категорию чрезвычайных, облегчая этим бремя настоящего и взваливая ответственность за истраченные средства на будущие поколения.

Насколько искусственно и несостоятельно это деление, можно показать на примере Франции. По французскому закону к «обыкновенным» доходам коммун относятся ежегодные и постоянные, а к «чрезвычайным» — расходы случайные или временные, которые покрываются чрезвычайными доходами или излишками обыкновенных доходов. На основании этого определения не могут считаться обыкновенными расходами те, которые хотя и повторяются из года в год, но не вечны. Далее, французское законодательство делает невозможным покрытие обыкновенных расходов за счет чрезвычайных доходов, так как последними могут покрываться только расходы чрезвычайные. Просматривая список обыкновенных доходов, мы в нем видим: доходы от имущества, пошлин, штрафов, октруа и добавочных сантимов в известных пределах. Все остальные доходы, например, надбавки к прямым государственным налогам, уже относятся в разряд чрезвычайных, хотя они и проистекают из одного и того же источника.

В СССР деление Местного бюджета на обыкновенный и чрезвычайный отсутствует. Не было его и в дореволюционное время.

Второй сложный вопрос — об общем объеме бюджета: должен ли он включать в себя все доходы и все расходы коммун (бюджет-брутто) или только чистые доходы и расходы (бюджет-нетто).

Выгода бюджета-брутто та, что он дает полную картину коммунального хозяйства. Невыгода же его — громоздкость. Выгода второго та, что он сразу же дает представление о средствах, которыми община может располагать совершенно свободно.

Идеальная постановка дела сводилась бы к тому, чтобы иметь и тот и другой бюджеты сразу, или во всяком случае такое построение бюджета, какое давало бы возможность получить представление как о хозяйстве-брутто,. так и о хозяйстве-нетто. Такой результат может быть достигнут при ведомственном построении бюджета, а не при предметном, так как при первой системе всегда есть возможность определить, что та или другая часть коммунального хозяйства дает и какие расходы причиняет.

Наименее удовлетворительной является система смешанного построения бюджета, как сейчас у нас, когда доходы даются по предметной системе, а расходы — по отделам управления. При таком порядке совершенно невозможно выяснить продуктивность или непродуктивность той или другой части коммунального хозяйства. Например, доходы от народного образования (в виде платы за лекции, концерты, за учение и пр.) попадают при такой системе в графу «разные доходы». Выделить их отсюда для того, чтобы выяснить, какие доходы дает тот или другой отдел местного исполкома, совершенно невозможно.

При разнесении некоторых доходов — от займов, капиталов специального назначения, от предприятий — по отдельным главам возникает ряд вопросов: где и как их обозначать. Наиболее серьезный вопрос о бюджете предприятий: вносить ли их в общий коммунальный бюджет всем бюджетом-брутто или только сальдо. Поскольку речь идет о предприятиях, выделенных на хозяйственный расчет, вопрос решается просто. Это — самостоятельные предприятия, с своим обособленным бюджетом, и потому в общий бюджет они должны входить только сальдо, при чем для предприятий коммерческого типа — только в случае положительного сальдо; при этом чистый доход должен определяться на чисто коммерческих началах, т. е. за вычетом из валового дохода всех издержек производства, в том числе и платежей в возобновительный и погасительный фонды. Внесение отрицательного сальдо таких предприятий может быть допущено только в том случае, если это не отразится вредно на общем бюджете и если есть уверенность в том, что затруднения, переживаемые предприятием, носят временный характер, не могут быть покрыты средствами самого предприятия, и потому требуется временная поддержка со стороны общего бюджета.

Предприятия общего пользования, наоборот, должны входить бюджетом-брутто, так как это такие предприятия, от поддержки которых город может отказаться только в случае самой крайней нужды, так как они обслуживают потребности первого порядка широких масс населения.

Чтобы не загромождать основную смету многочисленными цифрами бюджета таких предприятий, вполне целесообразно вносить в нее не все их, а только по главнейшим подразделениям, или же обозначать в главном бюджете сальдо предприятия, самый же бюджет давать в виде прибавления к смете в форме так называемых «присоединенных бюджетов».

Доходы от займов и платежи по ним, а также фонды погашения по ним должны быть помещены в том отделе, для которых они были предназначены. Займы, которые не могут быть распределены по отдельным частям бюджета, могут быть выделены в особую часть бюджета. Кроме того в приложении к бюджету может быть дан общий план погашения долгов. То же самое следует усвоить и в отношении так называемых специальных капиталов или специальных фондов, имеющих определенное назначение, например школьные фонды должны попасть в отдел народного образования, фонды дорожные — в тот отдел, который включает в себе дорожную смету, и т. д.

Для того чтобы не загружать бюджет ненужным материалом, не влияющим на финансовое состояние коммуны, в него не следует включать такие суммы, которые имеют чисто бухгалтерский, счетный характер, — как, например, все переходящие суммы, расходы по возмещению, например возврат общине сумм, истраченных на сбор государственных налогов, и т. п. Во всяком случае, если эти суммы в бюджет вносятся, их следует особенно технически выделить, — например курсивом или цветными чернилами, как это практикуется в итальянских коммунальных бюджетах.

Как должны определяться суммы доходов и расходов, подлежащих внесению в смету коммун? Для этого существуют разные приемы. Во-первых, так называемая автоматическая система. Она состоит в том, что берутся действительные результаты последнего сметного периода или какого-либо ближайшего ко времени составления бюджета месяца, и эти результаты кладутся в основу исчисления. Например, при определении ожидаемого дохода от трамвая берется доход за последний месяц или за последний год, или за какую-либо часть года, и он принимается за доход, который, вероятно, будет получен в наступающем бюджетном году. Эта система имеет то достоинство, что она очень упрощает способ составления бюджета и мешает проявиться произволу составителя сметных предположений, замыкая их в определенные, реально существующие рамки. Но у нее есть тот существенный недостаток, что она намеренно игнорирует факты, наступление которых легко предвидеть, например увеличение доходности трамвая ввиду увеличения населения или появления каких-либо крупных фабрик и заводов, усиливающих движение по городским железным дорогам и т. п., — и потому хозяйственный план уже в момент его составления оказывается нереальным.

Улучшением является система мажораций, когда к действительной цифре поступлений делается надбавка вероятного прироста доходов, при чем иногда даже в самом законе указывается размер процентной надбавки. Разумеется, при таком механическом увеличении цифр можно очень серьезно разойтись с действительностью.

Наиболее совершенным приемом является исчисление по непосредственной оценке, когда при определении будущего дохода или расхода принимаются во внимание все данные. Вопрос только в том, чтобы при таком определении были два качества у составителей бюджета — благоразумие и искренность; «благоразумие способствует составителям бюджета насколько можно ясно различать будущее, искренность требует, чтобы они сказали правду, когда ее увидят» (Р. Стурм, Бюджет). Например, при исчислении дохода от трамвая при этом приеме принимается во внимание ожидаемое движение по линии, что зависит от ряда причин: прироста населения, удешевления тарифа, увеличения сети и т. п. При определении будущих налоговых поступлений от торговли и промышленности принимается во внимание вероятный рост или упадок той или другой в зависимости от определившихся уже в момент составления бюджета экономических факторов, — например голода или, наоборот, урожая.

Бюджетный план, конечно, идеальным быть не может, он всегда отклоняется от действительности в ту или иную сторону, речь идет только о размерах его уклонения. Они могут быть или больше или меньше — это зависит от качества самого бюджета. Во всяком случае возникает вопрос, каким путем можно его выравнять. Это разрешается различным образом. Во-первых, бюджетный план можно рассматривать как предварительный, окончательное содержание которого будет установлено несколько позже на основе некоторого опыта. Во-вторых, можно, сохраняя первоначальный план, составить дополнительный к нему. Прием этот применяется во Франции. Дополнительный бюджет составляется общинами по истечении четверти года с конца предшествующего бюджетного года. В него вносятся доходные и расходные остатки истекшего бюджета и все дополнения текущего бюджета. Департаменты не составляют дополнительного бюджета, а вносят соответствующие исправления в текущий бюджет в августовскую сессию Генерального совета. Третий способ — составление ориентировочного бюджета, имеющего характер некоего приблизительного плана, на основе которого разрабатываются более короткие. Этот прием существовал у нас до 1923/24 г.

Из всех этих приемов правильнее первый. Он позволяет, как показывает итальянский опыт, очень близко подойти к действительности. Наименее же удачен способ составления бюджета ориентировочного, который в конце концов дает очень мало определенного и таким образом не достигает даже своей цели — быть грубой наметкой при осуществлении плана хозяйства на предстоящий период. Другой прием для выравнивания бюджета — создание особых резервных или запасных фондов, обыкновенно путем отчисления известного процента со всех нормальных и постоянных источников дохода. За счет этих фондов покрываются те или другие недочеты при выполнении бюджетных назначений.

Срок, на который составляется Местный бюджет, обычно годичный. Ввиду тесной связи коммунального бюджета с государственным бюджетный период обычно совпадает с бюджетным периодом государственного бюджета. Так как хозяйство несложных общин очень просто, то практика допускает удлинение бюджетного срока для коммунальных бюджетов на два, на три года, что не может считаться в условиях нормальной жизни чем-либо исключительным и вредным для ведения местного хозяйства, ввиду того что все потребности маленьких коммун довольно постоянны и устойчивы и легко предвидимы. При таких условиях ежегодное составление бюджета явилось бы для них излишним обременением.

Бюджетные права коммун. Местный бюджет есть закон, в силу которого должны производиться те или другие расходы, взиматься или получаться те или другие доходы. Расходы, не внесенные в бюджет, не могут быть сделаны; не могут быть получены и доходы, в нем не обозначенные. Представляется поэтому чрезвычайно важно выяснить, когда проект бюджета становится законом.

Практика различных государств очень разнообразна. В странах с сильно централизованным Местным бюджетом последний входит в силу после рассмотрения и утверждения высшими инстанциями. Так, во Франции, как мы знаем, бюджет общин, не превышающий 30 млн франков, утверждается префектом, бюджет же общин, превышающий эту цифру, и бюджет департаментов устанавливается декретом.

В Германии, наоборот, права общин очень широки. Государственные органы надзора получают, например, в Пруссии, бюджет, уже утвержденный общинными представителями, только к сведению. Возвращен он может быть только в случае, если не выполнен закон об удовлетворении так называемых обязательных расходов. Тот же самый порядок существует в Баварии. В Саксонии общины не обязаны даже по закону представлять свои бюджеты органам правительственного надзора, и если такое представление практикуется, то только потому, что правительственные органы имеют право требовать его, особенно когда речь идет об установлении налоговых ставок. В Вюртемберге бюджет больших и средних городов сообщается в копии окружному управлению, а все остальные оберамту. Правительственные органы имеют право пересмотра бюджета и по существу и с точки зрения правильного производства расчетов. Бюджет считается утвержденным, если не последует никаких возражений со стороны правительственных учреждений в определенный срок. В противном случае бюджет утверждается после устранения всех замеченных неправильностей. В Бадене бюджеты небольших общин — не свыше 4 тыс. жителей — рассматриваются и утверждаются местными органами правительственного надзора; если бюджет нуждается в переделке, он возвращается обратно. Бюджет крупных общин представляется в копии правительственным органам надзора. Если в течение двух недель последней не возражают — бюджет считается утвержденным. Если же они не согласны, то возвращают его для переработки. Любопытно, что в Бадене общинам предоставлено факультативное право во всех случаях требовать одобрения правительственных органов.

Германская практика дает между прочим интересный случай разрешения бюджетных конфликтов между исполнительными органами и представительными. Так, в Баварии бюджет считается принятым, если есть согласие обоих органов. Если же нет, собирается совместное заседание магистрата и представителей общины и на нем вырабатывается компромиссное решение. В других германских государствах, например в Пруссии, конфликт разрешается правительственными органами надзора. В Любеке спор между Сенатом и гражданским представительством разрешается согласительной комиссией из представителей обеих заинтересованных сторон. В Гамбурге решение вопросов предоставлено Высшему суду, если они касаются права; остальные — вопросы целесообразности — разрешаются особыми административными судами.

В Англии бюджет, принятый местными органами, не подлежит утверждению какой-либо высшей инстанции. То же самое существует и в С.-а. соединенных штатах. В России в дореволюционное время городские и земские бюджеты нуждались в утверждении губернатора, при чем в случае несогласия последнего бюджет направлялся на рассмотрение местного по земским и городским делам присутствия. Заинтересованные города и земства могли обжаловать действия губернатора в Сенат (см. Местный бюджет СССР).

Финансовая энциклопедия, 1927 г.

«М»: Матрикулярные взносы, Медные деньги, Местная промышленность, Местные имущества, Местные налоги и сборы, Местные финансы, Местные финансы по отдельным государствам, Местный бюджет, Местный бюджет СССР, Министерство финансов, Монета, Монетная регалия, Монетная стопа, Монетные конвенции, Монетные союзы, Монетный доход, Монометаллизм, Монополия внешней торговли, «М».